英国全权公使璞鼎查在《南京条约》签订后的一份照会中曾经强调：“以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以致正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。”璞鼎查以此来为发动侵略战争辩护在逻辑上是站不住脚的，侵略就是侵略，没有可以辩解的理由。但是，英国人在这里正式提出战争的起因是因为英国人对海关官吏官僚主义的不满，而当时的大清帝国官僚竟然无法对之进行反驳--实际上大清帝国官僚对此心知肚明，完全默认。这也说明官僚主义的确在外交关系中起了很坏的作用，不仅破坏了国家形象，也惹来外交纷争，甚至对战争的发生负有一定责任。不仅如此，官僚主义甚至进一步损害国家主权。
关税自主征收权，本是国家主权的象征。《南京条约》签订以后，在税则修订过程中，由于英方对大清帝国官僚主义的不满，要求税则修订时他们要参与，由此演变成双方协定关税，使中国部分丧失主权。再后，大清帝国官吏的官僚主义再度引发不满和纠纷，最终海关聘请外国人管理，虽然清政府仍然享有人员任命的最终决定权，但毕竟海关权力由外国人掌控，在当时复杂的国际环境下，对国家的利益和主权都有不良影响。
塑造公务员的公共服务精神
官僚主义危害巨大，其表现形式又极复杂，治理就显得很不容易。官僚主义是官僚政治的必然产物。治理官僚主义，需从治理官僚政治着手。不过，中国传统的治理方式，都有不足。比如朱元璋，曾制定和颁布一份反腐教材，名为《醒贪简要录》，苦口婆心教导官吏，以期唤醒他们体恤百姓的良心。教材中说，农民很辛苦，“鸡鸣而起，驱牛秉耒而耕”，“炎天赤日，形体憔悴”；士兵也很辛苦，工资不多，而“披坚执锐，卧雪眠霜，不胜劳苦”；唯独官吏们最轻松，“各衙门吏员止是书写，夏坐凉房，冬居暖室，比当军、当站的十分安闲”。如果官吏们还有良心，就不应该“贪赃坏法，百般害民”。但官吏们的良心并没有被唤醒。为了肃贪，朱元璋也采取严刑酷法，对贪官污吏实行“剥皮实草”的残酷手段。尽管道德教育和严刑酷法并行，治贪效果并不理想。这说明，传统官僚政治有其内在逻辑，传统的治理模式难有效果。
孙越生先生1980年在为老师王亚南的名作《中国官僚政治研究》一书再版所写的序中，提出历来统治阶级防治官僚政治流弊的办法，按其实践成效，按其从人治向法治过渡的程度，可以分为五等：最低级的，是提倡清官廉吏的贤人政治；较低级的，是惩治贪官污吏；中庸的，是实行一套自我调节和防患于未然的措施，比如地方官经常迁调以免与豪强劣绅勾结等；较进步的，是对帝国百官的权力从体系外部而非内部加以强制性的限制，即君主立宪制；最激进的，是以资产阶级民主政治取代君主专制的官僚政治，以法治取代人治。但他同时认为，“资产阶级民主政治迄今为止，并没有消灭官僚主义”。
美国大概可以看作是孙越生先生所说的“资产阶级民主政治”的代表。不过，美国历史上的确也曾有过官僚主义严重的时期，直到1883年，国会通过了《一项管理与改善美国文官制度的法令》（即《彭德尔顿法》），公务员法逐渐完善之后，官僚主义才逐渐被克服。彭德尔顿法确立了美国公务员制度的三个原则：一，公务员录用依据考试和考评依据功绩原则；二，职务常任原则，即联邦政府官员分成两个集团一一职业文官与政治官员集团，前者通过竞争考试被选用，成为终身任职的官员，不与总统共进退；三，确立文官“政治中立”原则，防止文官在执行政策时具有政党倾向。
官僚主义表现形式虽然多样，但究其实质，都是违背其作为公共服务人员本应具备的公共服务精神。所以，治理官僚主义，关键在于塑造公务员的公共服务精神。要塑造公共服务精神，首先肯定是要有一个符合现代政治文明要求的公务员制度，以制度培育精神、规范和引导行为。再者，要重塑公务员的心智结构，让其成为具有现代政治文明理念的公民。在从传统到现代的转型过程中，人的心智结构的转换和重塑至关重要，重塑人的心智结构比重建一套新制度更难，世界各国转型不成功者，失败都在制度易建而心智结构不易改变。只有公民的心智结构符合现代文明要求，现代转型才能成功。
洪振快为历史学者，专栏作家
