四是条例对党章、中央党内法规、省区市党委制定的党内法规的效力等级，也作出了明确规定，如有同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的，同宪法和法律不一致的，同中央党内法规相抵触的，由中央责令改正或者予以撤销。换言之，党内“立法法”已经规定党内法规的效应要小于国法，这就有效避免了党法大于国法情况的发生。
这样说可能还不足以打消一些人的担忧，他们会认为，即使上述两部党内法规中有这些规定，以目前的法纪环境以及中共领导权力事实上的不受制约，也不能保证实际生活中不会出现党法大于国法的情况。确实有此可能，连中共自己都承认，当前党内法规建设存在一些突出问题和薄弱环节，如一些党员干部的党内法规意识比较薄弱，党内法规制度建设的统筹规划不够，制定工作滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，党内法规质量不高、针对性操作性不强，以及执行得不够好、落实得不到位等。正因如此，中共十八大才提出了加强党建科学化和制度化的任务。
然而，与其说是因为有了两部党内“立法法”才会产生党法大于国法的现象，毋宁说如果这种现象出现，更为根本的理由是党本身不受监督和制约的权力造成的。也就是说，不论中共是否制定了“立法法”，只要党处于执政地位，权力不受监督和约束，都会出现党法大于国法的情况。而相对于没有党内“立法法”致使党法出台呈现出一种混乱和无序来，党内“立法法”反而对党权有一种约束。
比起党法大于国法来，笔者其实担忧的是党内“立法法”并不能有效规范和约束党内立法的混乱状况，就像国家的立法法未能有效约束国家立法的混乱状况，推进法治建设一样。2000年中国出台的立法法，其目的是为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善法律体系，推进依法治国，更好地建设社会主义法治国家。但至今，中国的立法活动并未能完全贯彻立法法规定的公开透明和公众参与的原则和精神。立法很大程度上还是少数法学家和官员的事情，部门立法的现象还很普遍。这里的根源仍是领导干部权力过大、不受约束的状况没有根本好转。在党国一体、党大于政府的情况下，很难想像党内“立法法”规定的上述原则和精神能够得到不折不扣的执行和落实。可以想见的是，党内“立法法”发布初期，党内“立法”状况会有所改善，但时间一长，基本会回复到过去的状态，即使有所改善，幅度也不会太大，
客观地说，中共作为一个有着8000多万党员的大党，又处于执政地位，还是比较重视党内法规制度建设的，以提升党建科学化和制度化的水平，而党建科学化和制度化的一个重要方面，就是党内法规建设要规范和完善。因此，中共要把自己打造成为现代意义上的执政党，对党内法规的制定和出台，就必须按照现代的立法方式进行。这是检验中共作为一个执政党，是否发展成熟的重要标志。
治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内“立法法”的出台，发出了中共从严治党，和由革命党向现代政党转型的积极信号。它对推进中共建设的制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，改善大的法治环境，会起到一定作用。但是，鉴于党的权力实质上不受制约，以及整个社会还未形成一种崇尚法治的风气，也不要对此寄予过大希望。
邓聿文为资深媒体人、民革中央社会与法制委员会委员
