核心提示：尼克松政府是在美国对日政策进行重大调整的背景下应对中日钓鱼岛争端的……1971年6月17日，日美签署《返还琉球协议》，即《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》……美国在归还琉球时实际默认了1953年美国琉球民政府发布的第27号令所规定的“施政”范围。
本文摘自：《当代中国史研究》2012年第2期，作者：郭永虎，原题：《尼克松政府对中国钓鱼岛政策初探》
尼克松政府时期美国关于中国钓鱼岛的政策与当今美国对该问题的立场有着密切的历史渊源和因果关系。在钓鱼岛主权地位及其是否适用于《日美共同合作和安全条约》等问题上，美国的立场实际早在尼克松政府时期就已尘埃落定。囿于相关档案文献的匮乏，学界关于该阶段美国对钓鱼岛问题决策过程的研究相当薄弱。本文以近年来美国政府陆续解密的档案文献文件为依据，拟对尼克松政府时期美国关于钓鱼岛问题的政策进行初步探讨。
一、第二次世界大战后美国对日政策与中日钓鱼岛争端溯源
中国钓鱼岛诸岛（以下简称钓鱼岛）地理上本属于台湾岛的天然附属岛屿，并不属于琉球群岛。美国介入钓鱼岛问题源于第二次世界大战后美国对琉球群岛的政策。第二次世界大战后，鉴于琉球群岛的重要军事价值，以及出于冷战遏制战略的需要，美国在制定对日本政策时，没有按照美国国务院的主张将“非军事化后的琉球归还日本”，而是将“琉球、小笠原群岛、原日本托管统治的各岛屿、太平洋中部所有岛屿全部置于美国排他性的战略托管之下”。1946年11月，美国政府发表声明，将琉球等原日本托管统治区域置于美国的战略托管之下。1948年10月26日，美国国家安全委员会制定了NSCl3／2文件，其中第五条规定，从遏制苏联战略出发，美国“应以最佳方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛长期的战略控制权”。为了贯彻上述战略意图，1951年，美国背着中国单方面与日本签订《旧金山对日和约》，其中第三条规定，日本同意美国将北纬29度以南之西南群岛包括琉球群岛及大东群岛、孀妇岩以南之南方诸岛，置于美国托管制度之下，并以美国为唯一管理当局，美国有权对此岛屿之领土及居民包括岛屿领水，行使一切行政、立法及管辖权利。美国认为自此对琉球取得了行政权。
从《旧金山对日和约》上述条款内容来看，美国所托管的琉球并不包括钓鱼岛。美国对中国钓鱼岛的非法侵占源于1953年12月25日美国琉球民政府发布的第27号令，即关于“琉球列岛地理界线”的布告。该布告第一条将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为：“包括北纬（北纬28度，东经124度40分）、（北纬24度，东经122度）、（北纬24度，东经133度）、（北纬27度，东经131度50分）、（北纬27度，东经128度18分）、（北纬28度，东经128度18分）各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海”。这个区域的划定，是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占，因为中国钓鱼岛恰好位于该范围之内。第27号令由此成为美国介入钓鱼岛争端的关键因素。因为美国在1972年归还琉球时实际上默认了第27号令所规定的“施政”范围。也是以此为“依据”，20世纪50年代中期美国海军、空军频繁地在包括钓鱼岛在内的领海和领空巡察。美军还先后于1955年和1956年4月将钓鱼岛列岛中的黄尾屿和赤尾屿辟为海军的演习靶场。
20世纪60年代起，日本开始谋求借助美国力量觊觎钓鱼岛。1965年，日本要求美国国务院重申：美国将加强钓鱼岛附近海域的巡逻。但是在钓鱼岛问题上，美国态度是“不介入”。为此，美国驻日使馆向国务卿腊斯克提出以下建议：日本与台湾当局关于钓鱼岛的争端类似于日韩“独岛”之争，鉴于当时美国与日本和台湾当局的军事同盟关系，卷入钓鱼岛纠纷不符合美国的利益，因此“使馆不建议美国国务院不顾日本利益而与台湾当局直接交涉钓鱼岛问题”，美国的原则是，一方面“不想刺激台湾的敏感神经，因为《开罗宣言》已经对琉球群岛的最终处置作出安排”，另一方面“也没有理由向台湾隐瞒美国承认日本对琉球群岛的剩余主权”。美国在钓鱼岛问题上的“中立”立场初露端倪。
二、尼克松政府返还琉球与美日交涉钓鱼岛问题
尼克松政府是在美国对日政策进行重大调整的背景下应对中日钓鱼岛争端的。为摆脱越南战争泥潭，1969年7月，尼克松在关岛发表“关岛演说”，正式明确美国将在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。尼克松政府决定将琉球返还日本以维持对美国至关重要的美日同盟关系。1969年11月，尼克松同访美的佐藤首相就归还琉球问题举行了会谈，并于11月22日发表《日美联合声明》，约定美国将在不损害《日美共同合作和安全条约》和日本政府政策的前提下将琉球交还给日本。
日美在讨论《返还琉球协议》的过程中，日本欲将协议的第三条款中加入返还领土的边界范围。日本此举旨在要求美国明确将中国钓鱼岛纳入琉球群岛版图之内。美国对此予以明确反对。1970年10月14日，美国使馆官员在与日方代表会谈时指出：第一，美国政府不干涉钓鱼岛问题。第二，《返还琉球协议》中突然加入钓鱼岛争端条款是不合时宜的。第三，《旧金山对日和约》中也不包含边界范围条款。第四，应避免在单一国际协定中加人多余的内容，因为对一件事以两种处理方式容易引起误解。日方对此表示理解，但是一再强调钓鱼岛问题在1972年对日本极其重要。由于日本坚持对钓鱼岛提出主张，美国国防部在制定《返还琉球协议》的过程中将钓鱼岛列入谈判重要事项中的第一项。1971年6月17日，日美签署《返还琉球协议》，即《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》。协议规定，自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权力移交给日本。从内容上看，尽管美日达成的归还琉球的最终协议里并未涉及钓鱼岛问题，但在返还琉球的实际交接过程中，美国错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛的管辖区域内。这说明，美国在归还琉球时实际默认了1953年美国琉球民政府发布的第27号令所规定的“施政”范围。与此同时，在钓鱼岛地位问题上，美国政府保持“中立”立场，美国国务院于1971年10月声明：“美国认为，把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。”
对于美国的“中立”立场，1972年3月17日和23日，日本外务省正式通过官方声明向美国国务院表达了不满。日方认为，美国既在钓鱼岛地位问题上保持“中立”，又在《返还琉球协议》中要求日本为其保留几个岛屿作为美国海军的靶场，两者自相矛盾。美国一方面不卷入争端，另一方面又公开声明要求日本避免使用可能引发影响日本立场或反美舆论的措辞。面对日本的指责，美国作出了一定程度的让步。应日本要求，美国政府同意在应对新闻舆论时宣称钓鱼岛不存在“主权要求”，其理由是按照日本的官方立场：除了日本之外，没有其他国家对这些岛屿提出“主权要求”。但美国同时仍提醒日方，尽管美国在引导舆论时可以作出适当变化，但这并不意味着改变其基本立场——即“不卷入”政策。
