要不要一部《新闻法》来保障新闻自由

　　中国新闻立法的动议始于1980年。此前，依照中国人民大学陈力丹教授所言：“由于所有的新闻、出版、广播机构从1953年起全部转为国有，特别是新闻传播机构，基本上是党政机关的一部分而不是一个社会行业，故不存在制订新闻法的需要。”

　　1980年全国两会期间，就有代表和委员提交新闻立法的提案。1984年，由全国人大教科文卫委员会牵头，新闻立法工作开始启动。1989年，时任国家新闻出版署署长的杜导正正式宣布，新闻法的“正式草案”将力争于年底前提交全国人大常委会审议。

　　此次搁置之后再被提起已经是1994年，中央批准的八届人大期间(1992年～1997年)的立法规划中就有新闻法、出版法。1998年12月初，李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说：“我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法。”

　　期间，新闻立法的呼声时高时低，这部命运多舛的法律依然难觅影踪。

　　展江认为，没有一个国家能够仅仅依靠一部媒体法就能调节大众传媒与社会的所有关系。但是在一个缺乏法治传统、如今强调“以法律为准绳”的社会，没有新闻法或媒体法，要管理发展迅猛、影响广大的媒体，难度就会越来越大。

　　在西南政法大学法学院教授高一飞看来，中国目前对新闻自由最大的障碍并不是来自于拒绝采访、记者被打等问题。新闻自由的真正问题是：新闻言论自由与危害国家安全及泄露国家机密的界限不明（或者说不合理）、新闻审查与新闻出版（包括广播电视）垄断、诽谤及侵犯隐私权的行为与合理的新闻监督之间的界限问题，这两个问题，是影响新闻出版自由的最大障碍。

　　“对于第一个问题，信息公开法已经解决了国家秘密与公开信息的界限，而对于危害国家安全罪，应当确立的是人们在多大程度上批评政府、反对政府的问题，这牵涉到国家性质与国家体制，不可能靠新闻法解决。”高一飞说，第二个问题的本质是，是否取消新闻的事前审查、是否取消新闻出版的国家垄断以实现新闻出版的自由化和民间化，实现新闻的独立开放。

　　“但新闻的独立开放的程度，一方面关系到新闻自由，另一方面也关系国家安全与社会秩序，是新闻法难以完成的使命。”高一飞说。

　　在高一飞看来，“新闻法”的本质是政府对公共言论行使规范性权力，这些权力包括界定（划定言论合法与非法的界限）、审查（即政府对各种言论进行事前或者事后审查）、惩罚（对有害言论进行惩罚）、保护（国家提供保护性措施使言论不受阻碍和干扰）、促进（通过奖励和表彰等措施鼓励某些政府认为有益的言论）。

　　“但是，我们应当看到，前三种权力都是限制言论自由的，有可能违背宪法保护言论自由的本意。”高一飞说，在立法时机不成熟的时候，对重要的保护权利的规定立法者往往难以因一部法律的制定而突破，而对于限制和禁止某种权利，我们往往是“成熟”的习惯的。比如，《游行示威法》实质上变成了“禁止游行示威法”。

　　高一飞表示，在违宪审查机制比较完善的国家，推定基本权利大多通过宪法判例得以实证化。在目前的情况下，不制定新闻法，有利于我们免受具体的限制性规定，去发现权利，再在时机成熟的时候，去制定新闻法进一步积极确认这些权利。