六、迎接城市化的新阶段：“人的城市化”
当我们尝试从大范围多角度来回答政府在城市化进而在经济发展过程中的作用得失时，有以下主要研究发现：
在过去35年中，中国至少做对了两件事情。第一，过去十几年内，政府主动而非被动展开的基础设施建设减少了中国整体上的投资错配，降低了因此带来的潜在GDP损失；第二，在金融市场不发达的中国，以土地为主的政府融资中介，为中国创造了安全资产，整体上提高了中国融资市场的效率。这两者都改善了中国城市化和经济增长的绩效。
当然，政府在做对的事情，并不代表政府想做对的事情，政府做对的事情很有可能是现有格局下中央与地方博弈的副产品。地方政府推动的基础设施建设投资客观上改善了中国整体投资的错配，促进了经济增长、人口城市化的宏观目标，但其本意只是为了增加地方政府收入、提高本地GDP增速。地方政府债务规模上升并出现潜在的系统性金融风险，也可能是中央政府有意放松金融管制的副产品，因为中央政府乐见地方政府通过负债投资来拉动经济的整体增长。
由上，“如何为城市化融资”命题的核心是“明确谁来为城市化融资”。它体现在两个方面，分别为“政府事权与支出责任划分”和“政府间事权与支出责任划分”，简而言之即“政府与市场”以及“中央与地方（及其他各级政府间）”事权和支出责任的界限划分。
自1994年“分税制”改革以来，20年间，政府事权界定及政府间事权与支出责任划分问题一直被提起，但始终未解决，在改革的议程上长期虚置。一个很重要的原因是，从计划向市场的转型中，政府应承担的职能尚不明确，不仅仅是政府的职责存在大量越权与缺位，政府内部及学界对政府职责定位的认识也不是很清楚。与此同时，地方政府在经济发展，尤其是促进就业方面承担着巨大责任。一旦影响地方政府积极性，将会影响经济发展，而这在高度集中的计划经济体制中是有教训的。于是一直保留着“上下一般粗”的政府间事权划分，即所谓“中央出政策，地方对口执行”。政策出台后，目标向下由各级政府逐级分解，由基层政府落实执行，形成事权下移的局面。
政府事权界定的模糊，使得政府，尤其是地方政府全面参与了经济发展，树立了政府在经济活动中的主体作用，客观上改善了中国经济增长的绩效，也牺牲了长期经济发展的空间，在今天甚至已经成为城市化深化（或者说“人的城市化”）的障碍。
政府间事权与支出责任界定不清，使得中央政府对地方政府的所作所为只能“孩子与脏水”一起留着。地方政府修路建桥欠下的债务，中央政府很难独善其身，自然也就很难要求地方政府践行“谁的孩子谁抱走”的处理政府债务的市场化思路。这成为当今中国经济的纠结。
上述研究发现使结论十分明确：在过去35年中，通过工业化来加速经济增长，克服普遍贫困，既是经济发展规律使然，也是中华民族复兴的历史追求。在这一过程中，中国政府，尤其是地方政府，发挥了不可替代的积极作用，主要体现在政府主导的城市化为工业化形成了有力的支撑，中国经济快速成长，并使中国经济社会发展已进入新阶段，其鲜明的标志就是城市化率超过50%。
中国经济社会发展的新阶段意味着过去“土地的城市化”需要进入“人的城市化”。与人的发展相关的教育、医疗、文化等事业成为发展的重心。与之相适应的包括社会保障在内的基本公共服务均等化，成为城市化新的诉求，这要求政府职能从经济建设型转向公共服务型，相应地需要重塑政府与市场的关系，重新划分政府间的事权与支出责任。除政府应退出经济活动、让市场发挥决定性作用外，在政府间财政关系上，应以公共服务型政府为指向，划分事故、厘定支出责任。
七、经济学家当不负这个激动人心的时代
35年前，再有想象力，也无法预见中国今天的经济规模和城市化水平，我们或许正经历着中国历史上经济社会形态转型最为剧烈的时代，其历史地位可与人类历史上任何一个伟大时代相媲美。作为经济学家，我有幸处在这样一个激动人心的年代。
35年前，当我们刚跨出校门，就浸淫于改革开放的潮流中，不仅见证了这一时代转型的细节，还卷入到重大决策的讨论中。1985年，我们一群致力于改革开放的青年经济学家共同发表《改革：我们面临的挑战与选择——城市经济体制改革调查综合报告》。我们在这份报告中指出：“从中国缺少市场机制作用的现实着眼,农村伊始,改革走了一条以简政放权为基本指导思想的路线,经过几年的努力,取得了重大成就。经济系统运行开始向市场方向倾斜,为改革向更深层次的市场突破,创造了比改革之初优越得多的基础。同时,今天的改革面临新的严峻挑战,首先要求我们以更大的勇气和决心,以更加审慎的态度,沿原有“放”的思路,在劳动市场和金融市场问题上,正面迎接工资结构性上涨和投资饥渴症的挑战……”（编注：见《经济研究》1985年第11期）这些话用在今天仍然毫不过时与突兀。
今天，我们站到了一个新的历史起点：地的城市化已见成果，而人的城市化刚开始旅程。三十余年的城市化历程过后，应当反思城市化进程中的得失成败,探索新型城市化的道路。■
（作者系中国银行首席经济学家、上海金融与法律研究院学术委员。本文原为即将出版的《城市化与金融》丛书总序，有删节及文字技术上的改写，小标题为东方早报编辑李旭所加。）
