人民代表大会制度是中国宪法所确认的根本制度，它为中国宪政体制提供了基本的框架。但是，在现实生活中，人民代表大会经常被人讥讽为“花瓶”或“橡皮图章”。把各级“人大”做实，让它真正行使宪法所赋予的权力，让人民代表真正代表人民，并通过有效的制度安排，独立行使公共财政、人事选任、官员问责弹劾等权力，这不仅是腐败治理的有效手段，也是中国政治转型的可行途径。所以，要不要和能不能把“人大”做实，考验着中国领导人改革的决心和智慧。

　　总之，反腐行动的主体不应该仅仅是向执政党领导人负责的“纪检委”和向政府领导人负责的反贪局或审计部门，而首先应当是由人民直接授权的“人大”及独立向“人大”负责的监察机关。此外，要发挥“民”的杠杆作用，言路的开放是必不可少的。经验证明，社会监督 ＋舆论监督具有低成本、高效率的明显优势。开放舆论、允许媒体发布批评性言论，不仅对于监督党政官员有帮助，而且对于监督人民代表及“人大”工作也有益处。目前，中国的反腐制度设计以纪检监察和政府审计为核心，要提高这种反腐制度的绩效，一个可选择的路径就是开放媒体，引入大众监督机制。

　　第二，从策略上说，通过分权—限权制度管住各地各部门“一把手”是必需的。

　　“绝对的权力意味着绝对的腐败”，这一表述已经成为普遍的社会常识。所谓“绝对权力”，就是不受限制和约束的权力。那么，什么样的权力可能成为“绝对权力”？简单而言，任何权力，只要具有“至高无上”（可以凌驾于法律之上）、“垄断”、“集中”等特性，就容易成为“绝对权力”。无论权力属性是什么（不管是经济权力，还是政治权力，或者文化权力），无论权力主体是谁（不管是人民的权力，还是君主的权力，抑或是革命领袖的权力或一个政党、组织或机构的权力），只要具备“绝对权力”的特性，都易于导向“腐败”。为了防止“绝对权力”，不同时代的人们给出各种各样的方案。比方，早期，针对绝对的贵族权力，人们想出用君主的权力（王权或皇权）来予以平衡；后来，针对绝对的君权，人们想到用平民的权力（民主）来予以制约；再后来，为了防止“至高无上”的“人民统治”走向集体的（collective）“暴政”，人们又想到用宪政和法治所保障的公民个人的（individual）自由权利来予以防范。所有这些方案都有一个共同的指向，就是要通过分权—限权制度尽可能不让任何权力“垄断”、“集中”和“至高无上”。就中国的情况而言，一个必须达成的共识是，如果你认为没有必要限制最高“执政权”，那么你完全有必要限制地方和部门的“施政权”。

　　有许多观察认为，腐败治理的关键是要“管住地方党政一把手”。从目前媒体披露的一些腐败案件来看，地方或部门“一把手”的权力集中和无所约束确实是一个大问题。“重庆事件”所暴露出来的地方领导人独揽大权，随意动用包括公安、司法机关在内的国家权力，任意践踏法律的事实，更加印证了这种判断的恰当性。

　　其实，不难想象，一个地方领导人，不仅掌握地方决策大权，同时拥有地方税收、财政、人事任免、纪律检查等事项的最终决断权，而且还掌控国家在地方的司法、监察权力。除了不享有军事、外交等国家权力之外，他几乎拥有一个国家最高主权的其他全部类型的权力。毫不夸张地说，他差不多就是一个地方或部门的“诸侯”（甚至是一个“国王”，俗称“土皇帝”），他所管辖的区域或部门很容易成为一个由他个人说了算的“独立王国”。现实的状况是，中国各个部门和地方自上而下采用大体相同的领导体制。撇开中央各部委不说，单就地方而言，省市县各级政权构成了至少2800多个相对独立的单位。如果不能从制度上有效限制这些单位的“一把手”，那就会有许多个潜在的“王立军”和“薄熙来”。所以，顺便提一下，腐败治理确实不简单是一个政策问题，它更主要地是国家权力构建的问题：需要重构统一的国家权力及其实施方式———明确统一的国家权力是什么，到底由谁来行使和如何来行使。

　　如何制约党政“一把手”？以往的做法包括诸如党员干部党性修养约束（如共产主义信仰、为人民服务宗旨）、党的领导制度约束（如重大事项集体决策，民主集中制，民主生活会等制度）、党纪国法约束、政府体制约束（如人大、政协监督制度，类似“两会”的报告制度，党委领导下的行政首长负责制度等）。除此之外，中央对地方主要领导的人事安排、重大事故的官员问责、纪检系统的巡视检查等也对地方“一把手”构成一定的约束。从实践效果来看，这些约束机制具有两个明显特点：一是其绩效显著地倚重于“一把手”的个人品性（如接受约束的自觉性、领导人的民主作风等）；二是总体上注重事后惩戒而轻于事前防范（其制度设计主要是通过个别案例的事后惩戒，即“发现一个查办一个”，起到杀一儆百的威慑作用）。这样的约束方式在“个人威权”时代对于约束地方领导人的个人行为或许还有效果，但在“个人威权”时代已经结束，而地方利益、部门利益、行业利益和官场利益“结构化”和“板块化”的今天，其效果日渐式微。许多腐败“窝案”、“串案”的发生表明，腐败治理必须考虑从制度上重构地方和部门“一把手”的约束体系，以保证地方和部门决策者行为“驱动”和“制动”两个系统的适度平衡。

　　现行体制在腐败治理方面的最大局限在于：一方面既有的管理体制赋予作为“一把手”的领导人和决策者以巨大而集中的权力，另一方面又偏重于把权力约束的有效性建立在领导者个人品行而不是制度限制的基础上。要改变这种状况，就要通过分权来限权，通过分权—限权的制度安排来“管住一把手”。

　　提到“分权”，以往的认知往往强调下面三种分权形式：第一，政权分享，即不同政党之间的竞争性分权；第二，国家主权机关的权力分立，即立法、司法、行政权力的分开和独立运作；第三，中央政府或部门集中行使的国家权力向地方和下属部门分散，即一般意义上的权力下放。毫无疑问，腐败治理需要构建分权体制，但这种分权体制并不一定要“分解”执政党的“执政权”，而是要“分解”地方和部门领导的“施政权”；这种分权体制也不一定要“分解”国家统一的立法、司法、行政、外交、军事等权力（相反，这些权力可能还需要集中），而是要“分解”地方和部门领导者过分集中的权力。应当明确的是，“分权制衡”是腐败治理的基本原则。这一原则如果不在中央政府层面推广，那么也一定要在地方政府和部门管理中予以贯彻。

　　要“管住党政一把手”，就要“分解”他们手中的权力，通过分权来限权，通过分权来实现对其权力的制约与平衡。这样做的可行的制度安排应该包括：第一，将立法权、司法权、反腐监察权适度集中，并从地方和部门党政领导手中收回，使其归国家统一掌管，以克服“地方化”倾向。第二，激活地方“人大”，强化“人大”的独立地位，将地方税收、财政权力赋予“人大”，让“人大”首先通过控制政府的“钱袋子”，改变党政领导“一支笔”的地位，从而抑制地方“一把手”的经济“冲动”［13］。

　　第三，着手考虑引入官员财产申报登记制度，这对于从根本上确立反腐行动的合法性、约束官员的敛财行为、保护官员合法权益、终止官员“前腐后继”是必需的。

　　如前文所言，“阳光”是腐败的“速杀剂”。官员财产申报登记以及相应的公示制度作为“阳光法案”的重要内容，为世界各主要国家所采纳，并被证明是腐败治理的有效制度。此外，作为现代政治结出的一项硕果，官员财产申报登记制度已经成为现代政府的标志性制度。因此，要不要引入官员财产申报登记制度，不仅成为考验各国政府反腐诚意和决心的试金石，而且还是考核各国政治现代化水平的重要指标。

　　对于中国来说，官员财产申报登记制度还有特别的意义，因为它成为反腐行动合法性的焦点。正如有观点认为，究竟是为了权力斗争而反腐，还是为了合理规则而反腐，“科学反腐制度”的关键在于官员财产申报登记制度［14］。

　　制度主义的“路径依赖”（Path－Dependence）原理表明，任何规则，如果在一个系统的起始阶段就确立下来，其后实施的阻力和成本会小；如果在一个系统运转一段时间之后再来确立，其推广的难度和成本就会大得多。从中国的情况来看，官员财产申报登记制度错过了体制转型和官员财产积累初始阶段的最佳时期，因而其推广的难度非常之艰巨。而且，在一个几乎所有成员都在追求金钱和财富增长的规则不明确、性质难界定、好坏难区分的“社会大染缸”中“浸泡”长达 30年之后，要求官员按照新的规则来审视自己的财产和行为，其难度之大也是不言而喻的。

　　但是，对于一个立志领导中国实现民族复兴的执政党来说，这道难关终究必须跨越。而且，早一天引入官员财产申报登记制度，可以早一日使跨入官场政界的“新人”得到制度的保护，免得“涉水”太深而难以自拔。为此，需要尽早研究制定一种引入官员财产申报登记制度的可行方案。毫无疑问，这也是考验中国领导人改革勇气和智慧的一个关键节点。