二是从横向上说，中国党政军系统按照行政或政治级别设立反腐机构，每个级别的反腐机构接受同级党政军领导机构的领导。拿行政体系来说，除中央之外，各省市县乡作为地方权力的不同层级都设有接受同级党委和政府领导的独立的反腐机构，而每一级别的反腐机构只能“下管”。这种“横向多层分割”的局面不仅切断了纵向的督查权力，而且造成本级领导（一把手）只能由上级反腐机构来检查监督而实际上无人检查监督的状况。因为道理很简单，本级反腐机构在人事、财政、决策等事务方面都受控于本级党政领导，所以本级反腐机构检查监督本级领导等于是“左手反右手”；而上级反腐机构又不会天天守候在下级领导身边，因此也不可能具备真正的检查和监督能力（常见的检查方式就是巡视一下，如开个座谈会，搞个年终评审什么的），它只能演变成一个腐败案件的办案机构。这也就是为什么中国各级领导官员的腐败案子主要不是反腐机构查出来的，而是领导内讧控告、小偷上门作案、“二奶”反目揭秘、情人炫富曝光、网民人肉搜索而引爆出来的原因。

　　三是从过程控制上说，中国腐败治理的重心似乎也偏重于官员腐败的事后追查与惩戒，而事前防范和事中监控一直属于薄弱环节。观察中国各个机关单位，一种非常普遍的现象是，一个干部准备被派上用场的时候（一般是换届上岗的时候），又是考察，又是民意测验，搞得轰轰烈烈；出了事情（被揭发违纪违规贪污腐败）的时候，又是查处，又是清算，搞得沸沸扬扬。两头搞得都挺热闹，但干部使用的中间环节和过程，却基本放任自流。前期任命的时候，组织部门轰轰烈烈地搞选拔———任命一经下达，该单位的事情完全由领导个人搞承包———一旦出了事情，上级部门赶紧撇清关系，表示“绝不手软”地搞查处，这成为干部使用的常见模式。问题出在哪里？主要出在中间环节领导无条件地个人承包———没有竞标评标，没有监工监理，没有检查验收。这样的“承包工程”要有好的质量，还非得靠“承包人”凭良心办事不可。

　　此外，反腐机构“执纪不严”也是执行中的一个问题。常见的情况是，规章、纪律、禁令要么不执行，要么有选择地变通打折执行。在执行过程中，尤其是在违纪处理的时候，除了少数罪大恶极、影响极大、受到群众围观、高层关注的重大案件外，大多数案件是领导说情、组织保护，结果往往网开一面：就低不就高；能“内部处理”就决不“外部处理”；能党纪政纪处理就决不司法处理；能判缓刑就决不判实刑。如此反腐，其效果可见一斑。

　　以上对中国反腐政策的检讨，支持本文的基本观点———要提高腐败治理的绩效，必须改变以往认识、制度和执行方面的状况，依照“顶层设计”原则，探索有效治理腐败的制度安排的可能性。

　　三、腐败治理的制度选择

　　不管从一般的调查数据看，还是从媒体披露的典型案例看，中国官场腐败已经达到相当严重的程度。据人民网 2012年 12月 5日引自日本共同社的报道，监督世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”公布的 2012年全球清廉指数报告，在 176个国家和地区中，新西兰、丹麦和芬兰并列第一，而中国位列第 80位。根据“透明国际”的报告，中国大陆的排位不仅低于美、日、欧洲诸国，也大大低于同为中华文化圈的新加坡、香港和台湾，稍好于南美的墨西哥、非洲的马里和中东的也门。“透明国际”的这项调查结果显示，中国清廉记录与执政党所宣称的施政理念以及长久执政和“中华复兴”的雄心壮志很不相称。

　　中国媒体不断爆出官员腐败的案件。从这些案件看，一个官员受贿动辄几千万甚至上亿元，或者从其家中搜出千万元现钞，或者其非法拥有几十套甚至上百套房产。这种状况不仅超出了正常人对于“个人财富”的想象，而且后来者居上，不断将腐败纪录推向新高，实在让人触目惊心。

　　对于一个政权来说，如果存在正负两种能量的话，诸如共同发展、民生改善、社会福利、公民自由、社会自治等方面的能量释放显然属于“正向”的能量聚集（即所谓的“正能量”），它符合最大多数人的利益，即奥尔森（MancurOlson，1932－1998）所说的“共容利益”（encompassinginterests），因而有利于强化统治的合法性，维护统治的延续；而诸如极化发展、特权分配、决策不当、行为不端、贪污腐化等方面的表现，则属于“负向”的能量积聚（即所谓的“负能量”），它违背最大多数原则，体现了奥尔森所说的“狭隘利益”（narrowinterest）［10］，因而导致统治合法性的流失，促成社会衰败，引发社会抗议和政权更迭。实际上，一个政权寿命的长短，取决于这个政权“正负能量”的比拼和“竞赛”。换句话说，“正能量”和“负能量”的此消彼长决定了一个政权的变更与存续。因此，如何不断提高和增加“正能量”的积累，如何抑制和减少“负能量”的积聚，这是所有期望政权稳定、国家兴盛的政治精英都不得含糊其辞的问题。那些赢得持久繁荣的国家，或者那些统治得以延续的政权，一定是在解决这个问题上具有良好表现的国家或政权，而那些被称为“失败的国家”（FailedStates）或政权，一般在这个问题上表现得糟糕。

　　那么，如何抑制作为“负能量”积聚的官员腐败？时下，有一种较为流行的观点认为，当今官员之所以“前腐后继”，根本原因在于“社会的传统价值体系被市场经济冲得七零八落”，使得“官员价值体系亏空”；中国腐败治理的关键不在于“重典”，而在于“价值建设”，即让官员不是“只认钱”，而是坚守价值和信仰，拥有为官者受到尊重的骄傲感。虽然对于如何“在价值体系的构建中积累创新和突破”的问题难知其解，但政治学的经验研究足以让我们判断：任何离开“制度构建”而去谈论“价值建设”和“信仰得救”的努力，恐怕都难以让腐败治理摆脱以往“道德说教”的难堪。

　　中国有一种说法，“君子爱财，取之有道”。也就是说，在腐败治理的问题上，管理者的目标和任务并不是要让人们“不爱财”，而是要让人们“取之有道”。“公共选择”理论代表、美国经济学家 J．M．布坎南（JamesM．Buchanan，1919－2013）也曾指出：“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪制上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。”［11］布坎南应用亚当·斯密的“经济人”假设来分析人的政治行为，指明制度设计的方向并不在于限制人们追求个人利益，而在于限制其以剥削（掠夺、以权谋私）的手段和方式来追求个人利益，并提供一种促进整个社会利益的机制。上述中外两种观点，有着异曲同工之妙，只不过后者将“取之有道”归结为“宪制”的结果。制度主义政治学更加明确地表达了这样的观点：行为是制度的产物。也就是说，中国式腐败是中国式制度的结果，因此腐败治理的根本出路不在于改造人性，而在于设计良好的制度。值得赞许的是，中国新一代领导人最近提出“把权力关进制度的笼子里”，这种提法实际上也表达了类似的观点。

　　的确，中国的腐败治理最终还是要回到从根本上理顺官民关系、“将权力关进制度的笼子里”的轨道上来。那么，从中国的现实情况出发，哪些制度安排是不可或缺的？或者换一种说法，从目前的情况看，应当如何把什么样的权力关进什么样的制度的笼子里？

　　第一，从根本上说，通过宪政体制确立现代官民关系是必需的。

　　正如文章第一部分所分析的，现代政治的标志之一是腐败治理必须走“法治”的道路。所谓的“法治”，并不单单是制定法律来管制社会和人民，更主要的是确立宪法和法律的最高权威性，通过制定和执行法律来规制政府，约束官员。说到底，就是运用宪法和法律来规定官民关系，约束政府权力，保障公民权利。有人羡慕日本自民党主政时期“一党独大”的体制，也有人认为新加坡人民行动党执政的经验值得学习，还有人主张借鉴香港“廉政风暴”和高薪养廉的做法。其实，所有这些看法和倡议，都只是注意到了腐败治理不一定依赖于多党政治这一表面现象，而忽视了一个基本事实，即有效的宪政体制才是廉政的保障［12］。也就是说，宪政体制是杜绝特权行为、规范官民关系（通过授权过程确立的委托与代理关系、依据宪法与法律所确立的履约与问责关系）的根本制度，离开这一根本制度去讨论“一党体制”反腐防腐的可能性，以及去设计各种严格的廉政政策，都不会产生长久的积极效应。

　　从理论上说，良好的治理，应该以良好的法治和制度为基础。这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和大众政治的平衡，让精英团队保持领导力，让大众团队保持影响力，这是最理想的政治状态.

　　从较为长远的时段看，政府的清廉指数与民众对官员的有效制约成正比。所以，民众的制约实则是官员最好的防腐剂。任何国度任何体制，失去“民”的制约，权力的腐败将不可避免；不建立、不启用民众制约的制度和机制，要实现反腐防腐的任务，其努力和尝试都会显得笨拙费力而又难以持久奏效。

　　就中国而言，官民关系尚未实现现代转型，通过革命和政权更替而建立的短暂均衡，由于没有真正转化为有效的制度规范，随着时间的延续而逐渐走向失衡状态，使二者的比重自然向着“官”（公权）的一方倾斜。经验显示，不管任何时候和任何国度，要建立腐败治理的长效机制，就要发挥民众这一杠杆的制约作用；而要启用“民”的制约机制，就要扩大和增加民众知情权、选择权、监督权的分量。在中国现有的制度结构下，要增加“民”的分量，或者要发挥“民”的作用，如果不选择类似“唱红打黑”式的群众运动方式，那么可行的选择就应当是“激活”人民代表大会制度。