这次设立上海自贸区，其初衷就是要跳出以往要政策或给政策促发展的套路，而是以制度创新谋进一步深化改革，通过放松管制、强化市场机制，向市场参与者提供“制度红利”。
制度创新的试验田
从上个世纪90年代开始，中国根据自身需要并参照国际惯例设立了诸如保税区、出口加工区、保税物流园区等海关特殊监管园区，它们的经济自由化程度较高，但总体上仍属于海关监管的“境内关内”园区，与“境内关外”的真正自贸区还有很大区别。近些年来，中国也积极推动与他国或地区商谈自贸区，并已建立了一些自贸区，如中国—东盟自由贸易区，内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系安排（简称CEPA）等。上海自贸区，是中国首次设立的“境内关外”经济自由区，它既不同于“境内关内”的海关特殊监管园区，也不同于与其他国家和地区建立的“境外关外”自贸区。从这个意义上讲，上海自贸区是制度创新的一种尝试。
制度创新的意义还远不啻如此。30多年的改革开放，其中不乏有制度创新的因素。然而，随着时间的推移，由于制度创新需要相当的勇气，也要承担一定的风险，还要克服较大的阻力与困难，因而一定程度上制度创新被“束之高阁”，代之以政策优惠。在政策优惠刺激下，固然有助于某些地区、行业得到快速发展，但它的弊端也日渐显现，如政府干预过多、过度贷款、过度投资，产能过剩等。这次设立上海自贸区，其初衷就是要跳出以往要政策或给政策促发展的套路，而是以制度创新谋进一步深化改革，通过放松管制、强化市场机制，向市场参与者提供“制度红利”，藉此培育新的竞争优势，增强经济发展的持续动力，进而使之成为中国经济升级版的重要引擎。
上海自贸区建设的具体措施对制度创新起着重要的支撑作用。尽管实施方案还未公布，但综合各方面的信息，大致可以确定将从管理、税收、法规等五个方面实行“松绑”政策，扩大金融、贸易、航运等五大领域的开放程度。其中，扩大金融领域的开放是一大亮点，涉及到推动人民币国际化进程、利率市场化、金融市场的对外开放以及构建离岸金融中心等。比如，在风险可控的前提下，在区内逐步实行人民币资本项目下可自由兑换；实现区内利率市场化；允许符合条件的外资金融机构在区内设立外资银行和中外合资银行；支持上海成为全球人民币产品创新、交易、定价和结算中心等。在贸易开放领域，将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务新模式，还可能深化国际贸易结算中心试点，支持区内企业开展离岸业务等。在投资领域，将探索负面清单管理，对于不在禁止名单之列的行业领域实行“法无禁止皆可为”的原则，将外商投资企业合约章程审批改为备案管理，以降低外资准入门槛，鼓励外资扩大投资规模等。在航运领域，积极发挥港口、机场的联运作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展机制和运作模式等。
为支持上海自贸区的建设，日前国务院提请全国人大常委会授权国务院在区内暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律的有关规定，暂时停止实施文物保护法的有关规定。就此持平而论，这与某种形式的中央给政策的做法类似。当然，在制度创新上，来自中央的鼎力支持是不可或缺的要件。毕竟，自贸区的建设牵涉方方面面，众多的改革措施远非想象的那么简单顺利，尤其是越改革到深水区，改革的难度就越大，遇到的利益冲突就越多，难免不会不存在一些杂音和阻力。制度创新是有风险与成本的，衡量其是不是达到预期目的，关键是要看该制度创新是否实现了更高的收益。设立上海自贸区是制度创新的开始，更重要的是如何建设它，使其真正从政策优惠的受益者脱胎换骨，转变为制度创新的实践者，积极探索中国改革开放的新路径和新模式，实现预期目的，并充分担当起经验可复制、可推广的制度创新的试验田的重任来。
