国家观念

　　是行政管理的良知所在

　　在国内有关机构改革的讨论中，低下的行政效率、过高的行政成本以及与此相关的公共服务等是常被提及的问题。但是，关于这些问题的讨论往往只是建立在人们日常观察、感受和想象的基础上，缺乏具体的经验指标，从而使可操作的评估变成了抽象的甚至是道德意义上的讨论。对改革结果的评价同样无从谈起。群众满意标准是在道德层面对政府工作人员的要求和期许，虽然不同于西方新公共管理中的“顾客”满意导向，但也很难成为评价政府公共服务的客观指标。对公共行政的评价与中国公务员制度，特别是公务员考评制度有着重要的关联。换句话说，明确国家公职人员职业素质的同时，也在很大程度上确立了与公共管理相关的评价指标。公务员制度中有关公务员职业规范和要求，以及与此相关的考评制度等，都可作为评价行政效能的重要依据。抽象的讨论无助于客观认识现状并识别和发现问题，也不能为如何解决现实问题提供有价值的思考和建设性的建议。在这种意义上，被笼统地（甚至有些粗暴地）评价为“精简—膨胀—再精简”的改革开放以来的几次机构改革，也需要在具体指标维度上作更为全面的审视和严肃的学术评价。

　　专业能力、纪律、尽职负责、忠于职守等公职人员基本职业素质以及民主政府所应具有的回应性等，都可以成为评价行政工作的重要维度。与此同时，公职人员个体层面的合作意识和机构集体层面的协作精神，也应成为重要的评价指标。“国家观念是行政管理的良知所在”，确立与国家发展长期目标相统一的公共行政价值是提升公务员职业素质的关键。在以科层制为特征的官僚组织中，如何使公务人员真心关切国家利益和民生、对国家和社会负责而不仅仅对上级负责，确立公共行政价值至为重要。“为人民服务”作为中国社会的一个流行话语，或可理解为公共行政价值的一种通俗表达。在以事务性为显著特征的行政管理领域，具有普遍意义的公共行政价值的确立，还使行政管理超越了单纯的技术细节而建立在充满政治智慧的稳定的价值原则基础上。

　　在许多人的观念中，大部制被赋予有助于实现部门协调、降低行政成本、提升公共服务质量和行政效率的积极功能，尽管大部制与更高效的公共管理之间始终缺乏得到经验证明的明确联系。但是，在有关这一命题的价值层面和理论层面的诸多似是而非的讨论中，隐约可以发现对于提升行政效率、改进公共服务至关重要的一种行政伦理或行政原则，即合作精神或协作精神。在机构意义上，大部门至少意味着机构规模的扩大和职能交叉重叠几率的下降。但是，部门再大也有其边界，因而就存在不同部门发生功能联系的可能，职能的交叉重叠仍不可避免。机构改革似乎又回到了原点，这时只有部门之间的协作可以挽救改革。

　　近年来，新公共管理和“政府再造”理念因其打动人心的市场取向主导着中国政府改革的相关讨论，在某种程度上使新世纪以来兴起的“整体政府”（holistic government）理念难有一席之地。整体政府意味着更多的部门合作，更好的功能协调，并在合作中创造和提升公共价值，促进公共利益，而更高的行政效能和更好的公共服务也将由此产生。在体现了大部门特色的机构改革中，整体政府理念可以有效降低大部制改革的不确定性，其内涵和意义则已超越了大部制。

　　柏拉图将城邦国家比喻为国家之船，智慧的哲学王是充当船长的最好人选。事实上，现代国家是由部、委、局、办公室等组成的高度分散的结构，其复杂性远远超过了城邦国家而更像是由部、委、局、办公室等组成的国家船队。如果不同部门之间各行其是，以自己的方式应对风浪，这支国家船队就是一个由在不同方向航行的船只组成的船队；如果不同部门之间能够协调良好，这支国家船队将可能成为一支无敌国家船队。

　　(作者单位：北京大学政府管理学院)