机构改革不是简单的大部制

　　政治是政策或国家意志的表达，行政则是政策或国家意志的执行。这是一个多世纪前美国政治学家古德诺（Frank J.Goodnow）有关在二分法框架中理解政治与行政关系的一个经典表述，但有趣的是，这一旨在区分二者界线的表述却在价值层面传达了政治与行政密切关联的重要信息。国家意志的表达和国家意志的执行是政府的两种基本职能，要理解政府的职能就不能忽视国家政治及其相关制度这一宏观背景，以及不同时期特定的国家与社会关系背景。

　　行政科学并非始创于美国，但从一开始就致力于在语言、思想、原则和目标等方面实现美国化的努力使美国的行政学研究很快脱颖而出并获得了世界影响，而美国则成为风靡世界的诸多现代行政理论的原产地，以及学者讨论公共行政相关问题的重要案例。20世纪，美国经历了几个重要的行政重组时期，不同时期的行政重组回应了不同的时代问题，也是不同时期国家意志与政策取向以及社会流行观念氛围的重要结果。20世纪初，尚处于进步时代的美国采取了以行政权力为中心的国家建设策略，在一定程度上修复了因三权分立和党派政治而受到削弱的行政机构。其时的公共行政理论与其说是公共行政理论，不如说就是政治理论。在操作层面，在权力分立的大背景下，美国总统通过政府重组包括设置一些专门委员会实现了行政权力的加强。进步时代的美国国家议程导致了政府活动的扩张和行政能力的增强。开始于60年代的行政重组强调行政部门对政策制定、执行和评估的控制，改革的重点则从总统对组织结构的管理转向了对政策制定、控制和效能的管理。当时的政治观念氛围已经发生了重要的变化，即一个积极的国家被视为合法的国家，总统的首要权力地位也已成为有关美国政权结构的常规认识。70年代中期的行政重组则日益成为政治家回应公众不满的工具，这一时期的行政重组及其所体现的新公共管理理念表现出明显的民粹主义色彩。面对广泛流行的对庞大的行政国家合法性的怀疑，今天美国的行政改革已经逐渐脱离了对公共管理本身的关注而成为总统政治的工具，“政府再造”则成为流行的改革术语。20世纪美国每一次行政改革都不是独立于政治思考的行政改革，修复行政机关、提升行政效能是其公开宣称的改革目标，但不是其唯一目标。因此，对任何国家而言，行政改革都无法超越国家整体制度框架和社会环境而随意效仿其他国家。

　　行政不同于政治，但却是政治生活的一部分，也要契合国家政治和其他相关制度的内在精神。近年流行的公共行政理论包括政府改革理论，虽然大多有着明显的美国渊源和背景，但在不同程度上已成为影响世界各国政府改革的重要理论依据和观念来源。中国社会近年来出现的将机构改革统称为“大部制”改革的现象，在一定程度上就折射了这种影响。将机构改革统称为“大部制”改革，虽然体现了对部门间协调以及行政效能的关切，但却在很大程度上压缩了有关改革的思考和选择空间。而人们有关机构改革的可能的广泛联想，如改革对政府与市场间关系、中央与地方关系，以及更为普遍意义上的国家与社会关系的影响等，虽然可能并不准确，但从另一个角度反映了行政改革的影响可能不仅仅局限于行政领域，改革路径的选择和改革方案的设计也不应绝缘于国家的历史传统和宏大的社会与政治环境包括制度环境。