【热点】《慈善法》：一部酝酿了十年的法律

　　大公网3月11日讯（记者许辉）慈善法无疑是今年两会的热点和重点之一，在全国人大举行的首场发布会上，发言人傅莹便提醒慈善法的重要性“不可低估”。3月9日下午，慈善法草案提请十二届全国人大四次会议审议，慈善法已经“待产”中。2005年民政部提出立法建议至今，中国首部慈善领域的专门法律已经酝酿十多年，其间数易其稿，一路走来非常艰辛。十多年来，中国民间对慈善法立法的高度关注和参与热情非常罕见，相继有近10个民间的慈善法版本发布。十多年来，中国慈善事业蓬勃发展，慈善捐赠总量从十年前的不足百亿到如今的超千亿规模。但同时，由于法律的缺失，慈善领域乱象丛生，2011年发生的“郭美美事件”给慈善带来的负面影响便是典型。

　　一部“难产”十年的法律

　　慈善事业被经济学家称作“社会的第三次分配”，因此慈善立法引发社会广泛关注。中国的社会组织被分为社会团体、民办非企业单位和基金会3类，分别由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》3部行政法规来规范管理，《基金会管理条例》制定于2004年，其余两部条例制定年代较早，条文简单，已难以满足现实需要。此外，还有一部已落后时代的《公益事业捐赠法》。立法的滞后与庞大的公益慈善市场极不适应，社会各界对出台一部兼具慈善组织法、慈善行为法和慈善促进法等多重属性的慈善基本法充满期待。

　　2005年民政部就开始牵头起草慈善法，2008年年底曾将草案提交国务院法制办，但这次由政府系统内部启动程序的立法尝试，由于在“慈善”如何定义、慈善事业姓“民”还是姓“官”等多个问题上存在争议，未能顺利提交全国人大常委会审议。

　　几经周折后，全国人大直接接手慈善法立法相关工作，这给慈善法立法带来转机。2013年10月30日十二届全国人大常委会公布的五年立法规划中，慈善事业法位列第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。2014年2月日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。2015年10月和12月，经过多年酝酿的慈善法草案两次提请全国人大常委会审议，审议后的草案也已经两次向社会公开征求意见。

　　慈善法是继立法法后，全国人民代表大会直接行使立法权的又一立法成果。依据宪法，国家立法权由全国人民代表大会及其常委会共同行使，在我国现行有效的近250部法律中，由全国人民代表大会通过的法律比例很低。此前，全国人民代表大会制定和修改的多是刑法、刑事诉讼法、立法法、选举法等曾被列为法律体系中居于支架性地位的法律。这次由全国人大直接审议慈善法，也从侧面看出其重要性。

　　一次社会广泛参与的立法

　　在酝酿立法的过程中，中国的慈善业发展迅猛。2010年底，深圳壹基金注册成为国内首家民间公募基金会，拉开了中国基金会行业发展的又一道序幕，一些企业家和优社会人士成立了专门的机构来做公益慈善，包括企业基金会在内的民间基金会大量涌现。中国经常参加慈善活动的志愿者，全国有6500多万人，现实一次次冲击着法律缺失的空白和灰色地带。

　　在草案的酝酿和起草过程中，全国人大多次召开研讨会、征求意见会，广泛邀请政府相关部门、学术界、实务界等多方参与。慈善法草案引来了万众瞩目和热议，其中，慈善与政府的关系、慈善与公益的界定、慈善组织登记制度改革、公开募捐资格的开放、慈善信息公开等条款格外受到关注。

　　全国人大的直接接手，慈善法立法的脚步加快。2014年年底，有5部慈善法民间建议稿同时公布。它们分别是由北京大学法学院非营利组织法研究中心和清华大学公共管理学院NGO研究所，中国社会科学院法学研究所，北京师范大学中国公益研究院，上海交通大学第三部门研究中心，中山大学中国公益慈善研究院等6家机构提交的。5个版本的民间建议稿，虽各有侧重，但同时都强调了慈善的两个基本特征：自愿和非营利性。

　　各个版本在慈善组织、慈善募捐、社会组织从事公益慈善行为和商业行为的边界问题、从事公益慈善行为的社会组织信息披露、公益慈善组织享受的税收优惠政策这些多年来公益慈善界多次呼吁、慈善立法无法回避的问题都作出了规定。

　　而全国人大在立法过程中的透明也大的惊人。即使有各种不同意见，全国人大也不偏袒任何一方，不持任何立场。各界对慈善法的评价也很高，认为中国首部慈善法律需要达到三个要求：解决目前慈善行业存在的突出问题、有战略高度、整体上为其它立法留有余地。草案首次明确何谓“慈善”，首次在法律中明确慈善组织公开信息的义务。慈善法作为“开门立法”的表率，满足了公众知情权，让公共生活充满活力，对慈善组织本身而言，亦是自我保护的一个手段，对规范和促进中国慈善事业意义重大。

　　一场没有终点的争论

　　慈善法不可能解决所有的问题,慈善法颁布后的一系列问题需要尽快地启动调整，如体制的修订、政策的调整、新制度的建构等等。全国政协委员、招商银行前行长马蔚华与中国互联网发展基金会理事长马利在两会联名提案中提出，现行的以社会组织“三大条例”为主的慈善制度体系跟《慈善法》立法原意已有所差异。并建议在《慈善法》通过后，民政部门尽快推动现有慈善制度体系与《慈善法》的衔接，尽快取消“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”等不合时宜的规定。

　　全国人大内政司法委员会副主任委员王胜明在3月10日的记者会上直言，他最看重慈善法的信息公开一章。对此，全国政协委员，清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名也有同感，他认为，目前慈善组织信息公开存在不足，原因之一是公开渠道有限，公众获取受限。为此，政府应该加大信息公开力度，利用政府信息公开平台增加慈善组织透明度。

　　总得说来，舆论基调对慈善法草案以“点赞”为主，认为目前草案在各种力量的博弈之后，已经相当程度上回应了慈善领域的一些具体问题。但同时，对于慈善法草案的“吐槽”、争议之声亦不少，诸如慈善定位还不够清晰、慈善与公益混为一谈、宗教慈善组织缺失等。

　　如在3月10日的全国政协工商联委员小组讨论中，有政协委员联名表示，草案第60条“年度管理成本不得超出当年总支出的15%”和第100条的处罚标准等相关条款存在巨大漏洞，并称“如果慈善法不成熟，建议暂不颁布。如果给一些不法分子钻空子的机会，将带来极其负面的后果。”