姜志勇：基层治理体系现代化的关键在哪？

对于基层治理体系的现代化转型来说，首先要确定基层政府的职能重点。

        大公网特约评论员 姜志勇

        全面深化改革开展以来，治理体系的现代化转型成为社会各方关注和思考的重大问题，然而，治理体系向现代化转型的关键在哪？执政党要稳固执政地位需要一个牢固的基础，而基层治理体系是执政基础的重要组成部分，基层治理体系的现代化程度直接影响到政权大厦基础的稳固性。那么，影响基层治理体系现代化的核心要素是什么？解答这个问题首先需要弄清楚基层现有的治理机制及其中隐含的问题，其次需要弄清楚基层政府的职能重点，只有围绕重点职能、职责才能确定基层治理体系向现代化转型的方向。

　　中央与基层政府职能的差异

　　中国的治理体系包涵广阔，主要分为党的领导体系和政府的行政体系，政府的行政体系又分为高层、中间层和基层，基层主要是县乡村。就中国现有的政治特点来看，高层行政职责和基层行政职责是有差异的，其同在于都履行政府的基本职能：保稳定、促发展、协调好与市场及社会的关系。其异则相对复杂些，一是高层政府更多承担宏观管理，基层政府更多承担微观执行；二是在政府与市场、社会的三角关系中，高层政府更多处理政府和市场的关系，更侧重宏观调控职能，基层政府更贴近群众，甚至直接和群众打交道，更侧重处理与社会的关系。

　　基层政府的社会职能在其职能体系中应占据主导地位，但现实的状况是基层政府把很大的经历用在了发展经济上，致使基层政府公司化，基层行政领导老板化，这种情况还导致了基层政府对与社会的关系重视不够、投入不足，基层一些和老百姓息息相关的问题，如教育、医疗、卫生、交通等受重视不够，问题较多。当然基层政府职能重点的调整需要中央的顶层设计，光靠基层自身是难以转型的。

　　目前，中国治理体系上的一个重要特点是高层政府和基层政府的职能重点高度重叠、高度重合，高层政府与基层政府的工作重点没有划分清楚，责任也没有划分清楚，而一个现代的治理体系是上下分工清晰、责任明确的体系，因此，在这一轮的治理体系现代化改革中，国家要构建一个现代的治理体系，尤其是要促使基层治理体系向现代转型，就需从基层政府的职能定位入手，然后围绕职能定位来顶层设计治理体系。

　　目前，基层政府是职能重点不清晰的政府，这导致其职能大而全，大而不优，而在责任方面则是无限责任的政府。基层政府职能相对于中央政府来说，除了外交职能之外，基本上中央有的职能基层都有，例如在国防方面，基层的县政府有武装部、国防动员委员会、民兵等，在科技方面，县政府也鼓励科技研发和创新，也在评科技创新奖，但在县域来说，更主要的应是科技成果的转化和应有。基层的责任是无限的，老百姓无论什么事情都可以找政府，大到各类涉法涉诉问题，小到家庭纠纷、邻里矛盾，这给基层工作带来了很大的压力，更牵扯了基层工作人员太多的精力。

　　影响基层治理体系的关键机制

　　当前影响基层政府治理体系现代化的机制主要有：

　　第一，考核机制。目前，虽然中央要求不再把GDP作为考核的主要指标，但对基层来说，经济指标依然是其考核的重中之重，特别是在中央要求“保7”的情况下，省市政府都对县政府的经济增长指标提出了要求。上级的说法是“不唯GDP，不等于不要GDP”，即使不再考核GDP，也会考核其他指标，如财政收入、工业增加值、固定资产投资额、招商引资额等，这些指标都是和GDP有紧密联系的。在上级政府的这种考核指挥棒之下，基层政府把经济职能摆在了空前的位置，在人力、财力上都以提高经济指标为导向，这使得职能出现偏差，那些真正需要基层政府去提供的民生、公共服务反而没有人力、财力保障。职能的偏差造成了基层干部的政绩观错位。

　　第二，财税机制。基层政府的责任和收入是严重不对等的，这是现行财税制度的一个重要问题。基层政府的收入主要是两个方面，一是本县的税收，一是上级的转移支付，对于大多数落后地区的县政府来说，本地的税收都不足以支撑本地的建设和发展，都要靠国家的转移支付，这种收入制度造成了基层政府跑、要、靠的现状，即增加收入的主要方式是到上级去跑和要，实在要不到只能靠等，等上级的资金主动下来。在财政的管理上，大多数县实行县财省管制度，即县里的钱被省里管着，但与此同时，县里的人则被市里管着，这种人财分别被两级政府管理的机制有其时代性的一面，但也造成了上级政府权力和责任的脱节，比如市政府给县政府下达任务的时候，可以不考虑县里的财政状况，因其掌握人事权，县里没有财力也不得不履行，这造成了很多国家转移支付的挪用。

　　第三，信访和执法机制。信访问题是基层政府的一个大事，也是一个可以被上级政府用来量化考核的问题，但在现有的信访机制下，很多信访问题是基层无法解决的，因为很多信访的肇因不在县里，也有很多人信访是为了钻信访机制的空子，通过信访来达到不合理的个人目的。在执法机制上，基层执法队伍严重不足，特别是乡镇，没有执法权，只有劝说责任，比如遇到一个违法建设问题，乡镇发现后只能劝说，即使上报县里有关部门，等县里执法人员来了后，违法者早躲起来了，且县里执法人员少，下乡时间、成本较高，问题又难以解决，这导致了基层的执法人员懒惰执法、甚至有些问题不愿执法的情况，这进一步的促使了违法建设问题的大量出现。在其他的环保、国土、教育等领域也存在类似情况，执法机制的不健全正在影响基层治理体系的效应。

　　第四，发展与生态保护机制。在职能错位的情况下，地方要发展经济，保证经济指标符合上级的考核要求，必然会出现与生态保护不相应的发展机制，这一发展机制典型的就是在招商引资上引入了大量的浪费资源、污染环境的企业，在产业特点上大上工业、大搞工业园、大量占用土地和耕地，在基础设施建设上，把围绕经济发展的主干道、城市亮化放在了突出位置，在提拔任用干部的时候也优先考虑经济部门的干部。改革开放以来，基层特别是农村的生态破坏很大，山、水、林、湖都受到了不同程度破坏，而要改变这种现状，必须转换基层的发展机制，把发展机制和生态保护机制协调统一起来。

　　第五，行政层级过多和人员机构臃肿。另外，基层治理体系非常明显的一个问题是层级、机构和人员过多，现有的五级政府体系早有专家呼吁改革，一些专家建议取消市一级行政建制，直接实现省管县，并对一些小县进行合并，现在很多县人员只有10-30万人，规模小，而行政机构因为和上级一样粗，导致机构人员过多，财政压力过大。现在一些欠发达地区的县财政只够发工资，但随着经济增速的下降，财政收入赶不上人员工资增速，县级财政的压力将越来越大，甚至可能出现自己养不活自己的情况。

　　基层治理体系的改革方向

　　综上所述，对于基层治理体系的现代化转型来说，首先要确定基层政府的职能重点，即真正把基层政府的职能重点转到政府与社会的关系上来，政府与经济发展的关系可以摆在次要位置。特别是在国家加大环保力度、大力促进生态文明建设的时候，基层政府的职责重点转型有重要的意义。在职能重点确定后，为了更好的服务民生、服务社会，需要理清考核机制、执法机制、信访机制、财税机制、发展机制和生态机制。同时减少行政层级和冗员，以降低行政成本。在人员机构减少后，切实提高基层公务员待遇，这对于稳定基层公务员队伍、稳定执政党的执政基础具有重要意义。现在基层公务员的待遇低，已经远落后于外出打工收入，尤其是年轻人不愿意在乡镇工作，特别是边缘地区的乡镇编制都空缺，大家都往县城挤，导致县直部门冗员过多、非正式编制人员过多，未来基层公务员队伍如何招得来、留得住值得思考。

　　这里有一个重要问题需要理清，即基层政府应承担怎样的发展责任？如果这个发展还是现有的以经济发展为主要考量的话，基层的治理体系是很难转型的。基层的发展责任需要和国家的大战略结合起来，即和国家的生态文明建设、主体功能区的划分结合起来，国家应该根据基层的生态、发展状况对基层进行划分，划出重点保护区、开发区，划出粮食主产区、旅游区、生态保护区和重点发展区，而基层政府则根据国家的划分来确定发展方向，例如粮食主产区的县域就应重点发展农业，不要像现在这样每个县都大上工业、大搞旅游。现在的基层政府为了经济指标达标，都在搞工业园，其实很多引进来的企业都是僵尸企业，即没有起到应有的效果，又占据了厂房，浪费了资源。

　　基层治理体系是国家治理体系的一部分，其向现代化转型需要放到整个国家治理体系的转型中，需要国家的顶层设计，需要国家下大决心。国家应在已有改革计划中，把基层治理体系现代化和中央治理体系现代化问题区别开来，并对基层治理体系现代化问题进行专门研究，进行专门的顶层设计。

　　（姜志勇，国家信息中心副处长，生民书院院长）