距离“南海行为准则”有多远?

　　达成“南海行为准则”没有时间表

　　虽然早在《宣言》签署之前，各方就在构思“南海行为准则”(以下简称“准则”)，但时至今日，“南海行为准则”全面达成的现实条件仍不具备。

　　“要制定‘准则’，首先是要把《宣言》落实好。只有先把《宣言》落实好，再去制定‘准则’，那样才水到渠成、顺理成章。否则，‘准则’就成了一纸空文。”中国外交部亚洲司前司长张九桓在接受《中国新闻周刊》采访时说。

　　“准则”的构思最早开始于1995年，主要是以1992年《东盟南海宣言》的第4点为依据，即要求各方以东盟友好合作条约的原则，“作为建立南海国际行为准则的基础”。1996年，东盟外长会议赞同地区行为准则的构思，随后在1998年东盟首脑会议推出了建立“准则”的想法，中国于一年后同意就“准则”进行谈判。

　　但由于中国与一些南海声索国之间的分歧不可弥合，而东盟国家间内部就“准则”的内容、性质和使用范围也存在诸多争议。在数年磋商和谈判依然无果的情况下，2002年7月，在文莱斯里巴加湾市举行的第35届东盟外长会议上，与会各方基本同意了由马来西亚提出的一个妥协性、非约束的宣言，其内容包括各声索国应保证尝试以和平方式解决争端、尊重航行自由、进行军事演习前应事先通知和不占据任何新的争议地区。最终，该宣言仍由于涵盖的范围问题存在争议而未获通过，只是在联合公报中重申：“南海行为准则的通过将进一步促进该地区的和平与稳定，同意制定一份《南海各方行为宣言》。在这一点上，为了《宣言》的通过我们同意与中国密切地合作。”

　　4个月后，在柬埔寨金边召开的第八届东盟首脑会议上，在与会各方领导人的见证下，中国和东盟签署了由10点内容组成的《宣言》。作为一份在各方妥协下才出台的政治文件，《宣言》所传递的互相谅解的宽容精神，得到了南海有关国家的一致赞同，但其在对签署方约束力上的薄弱，又让《宣言》在落实上屡屡遭受冲击时显得“无能为力”。

　　《宣言》也从一开始就提出了尽早达成“南海行为准则”的目标，但各方间存在的实质性分歧、尤其是主权主张上的争议依然难解。在对于“准则”的理解上，一些国家主观地将之视作是争端解决机制，这与“准则”构思时作为“冲突管控机制”的初衷也相差甚远。南海争端的妥善解决，最终还要靠直接当事国进行双边友好协商谈判。

　　也正是在《宣言》落实以及“准则”谈判遭遇重重困境的情况下，中方所提出的解决南海问题“双轨思路”与多数东盟国家间形成了共识。而这种共识的现实基础则是，中国和东盟国家多年来从规则制定、机制建设及务实合作三方面为维护南海和平稳定而做出的主要努力。

　　据中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖介绍，在规则制定方面，主要就是在全面有效落实《宣言》的框架下，促进务实合作，并在协商一致基础上稳步推进“准则”的磋商进程；而在机制建设方面，中国与东盟国家就落实《宣言》建立了高官会和联合工作组机制，迄今已举办了8次高官会和12次工作组会。

　　此外，《联合国海洋法公约》第123条规定：闭海或半闭海沿岸国在行驶和履行本公约所规定的权利和义务时，应相互合作。而南海是典型的闭海、半闭海，因此，中国和东盟国家已在海上搜救、环境保护、打击海盗、保证海上航行自由等一系列低敏感领域进行了务实合作。2011年，中方宣布设立总值30亿元人民币的“中国-东盟海上合作基金”，加大对海上合作的支持力度。而李克强总理在刚刚结束的10+1会上建议，将2015年确定为“中国-东盟海洋合作年”，与东盟国家共同实施好海上合作基金2014年支持项目，并欢迎东盟国家积极申报2015年基金项目。

　　“边海问题在任何一个国家都是比较敏感的问题，处理起来肯定会有难度，也会遇到一些复杂的情况，谈判不可能一帆风顺。”欧阳玉靖说。他还对《中国新闻周刊》表示，像边海问题等涉及国家核心利益的谈判，通常是不设时间表的。

　　这也意味着，“南海行为准则”的谈判不会有一个明确的时间表。不过，在欧阳玉靖看来，谈判的过程本身也是管控分歧和问题的过程，“通过谈判来解决争议，通过规则、机制来管控争议，通过合作开发来减缓争议”，是欧阳玉靖近十多年来共参加超过100轮边界外交谈判的最深刻的一个体会。

　　而中国和东盟在合作上不断加强和深化，是双方尽早达成“南海行为准则”以及解决南海争端的推进器。去年9月，中国与东盟正式开启从《宣言》向“南海行为准则”的谈判。一年的时间过去，双方收获了成果，就“早期收获”内容初步达成一致。