独家评论：国家治理现代化寄望改造人大制度

9月5日，习近平出席全国人大成立60周年庆祝大会并发表讲话。

　　大公网特约评论员邓聿文

　　习近平在人大60周年纪念会的讲话中，强调人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，既要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。

　　中共现在很在乎国家治理体系和治理能力的现代化问题，甚至有媒体把它提高到了“第五个现代化”的高度。在我看来，过去所提的“四化”是一种物质性的东西，是治理体系现代化的结果，只有治理体系和治理能力现代化了，“四化”才能最终成功，否则，就只有一种现代化的形式。从这个角度而言，此“化”才是最根本的，要比“四化”更重要，是“四化”的基础。

　　不过，治理体系和治理能力的现代化问题看似高深，实则很简单，说到底，它指的是这样一种状态，即各治理主体在国家治理中各守本分，各负其责，不逾矩。当然，前提是要界定何谓治理主体。简单地说，除了人们理解的一般意义上的政府外，各种民间组织和社区都是治理中的一分子。因此，一个社会的治理主体是多元的，它包含人们的自治和自我管理在内。另外，治理的方式是靠说服、教育和协商，而非仅仅依靠强制，以此来区别于管理。所以，治理又包含着民主在内。而治理主体的权责问题，则是通过正式和非正式的合约规定下来的，因此，它们需要遵守一个共同的最高权威，即法治，故治理还包括法治内。

　　简要之，国家治理体系和治理能力的现代化，就是一个国家的治理要有法治、民主和自治，遵守法治、民主和自治的规则。如果法治、民主和自治在国家治理中占据主导地位，人们就可以说，治理体系和能力已经现代化了。

　　从这个角度看，当下中国离治理体系现代化显然差距甚大，尤其是缺少促使社会良性运转的法治因素。人民的民主和自治固然重要，但一来提高民主和自治能力需要一个过程，二来在各种治理体系中，不得不承认，广义上的政府至少在目前还是最重要的主体，它们的能力和水平如何，是不是依法行使，对于社会良好秩序的形成和人们的幸福感具有阶段性作用，所以，要真正使国家治理走向现代化，最关键和迫切的，还是驯服政府这头权力怪兽。而驯服的方式只有靠法治。

　　事实上，法治的特殊重要性不只针对政府，对民主和自治也同样不可缺少。因为人民的民主和自主治理要得到实现，必须由法治来保障，政府与社会组织，社会组织之间——这些不同治理主体之间关系的确立与协调，也需要通过法律来规制，包括每个人要有相应的法治意识。没有法制的有力保障，现代国家的运作势必会一团糟，从这个意义说，法治是现代国家的必然选择，和国家治理体系现代化的重要标志。现代国家必然是法治的。

　　明白上述国家治理体系和治理能力现代化的要义，对于人大制度和治理体系之间的关联及其重要性，也就清楚了。从人大在中国各政府机构的法律地位和担当角色及要求来看，将人大制度视作支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，并不为过。因为人大不单是一个民意机构，在中国的政治设计中，它更是国家的最高权力机关和立法机关的，拥有立法权、决定权、监督权和选举任免权。因此，推进国家治理体系和治理能力的现代化问题，在此可以转换成如何发挥人大这一根本政治制度的作用问题。

　　人大60年来的历程表明，它并没有发挥法律赋予它的权力和作用。这些年来，除了其立法权得到一定程度改善外，其余诸权力，基本都付诸阙如。例如，法律规定人大有对政府总理和部长的质询权，可人大什么时候用过这个权力?又如，人大有预算审查和批准权，可人大自身的预算，也要国家财政部门来决定。这就使人大在国家的政治生活中沦为“橡皮图章”，人大代表来开会，也就是拍拍手，喝喝酒，根本无法与西方的国会和议员相提并论，久而久之，边缘化不可避免。

　　出现这种不该出现的状况，追根溯源，最主要的是人大的制度设计出现了先天缺陷，使它无法按照宪法的要求来行使权力。这方面的制度缺陷包括人大的会期、代表的兼职化、结构和选举方式，法律制定方式、透明性不足等;除此外，已有法律规定得不到落实也是一个重要原因，而这与人大及代表自觉放弃行使权力又有直接关系。一些权力，法律本来赋予给了人大，但可能缺乏履职的外部条件，或者干脆就不愿履职，人大的作用也就虚化，变成一帮退休官员为了发挥“余热”在那儿议议事，议而不决。

　　作为国家权力机关，人大权力的行使，是建立在立法、监督、决定、任免等大量具体的、经常性的工作之上的。从一定意义上说，人大及其常委会只有真正成为工作机关，才能真正成为国家权力机关。在这方面，人大不能仅仅把不能履好职归咎于外部条件的限制。人大自己需要有权力意识。宪法和法律白纸黑字写着人大的各项权限和职责，社会对加强人大权力的呼吁也很高，如果人大真“认真”起来，行使自己的职权，行政机关怕是也不敢敷衍的。所以，关键对履职要自觉。在这一基础上，完善人大议事的制度和程序，把缺席的尽快补上去。例如，尽快推行“专职代表制”、减小会期，增加会次，扩大人大代表直选的范围，加强人大对行政机构的质询，增加透明度等。

　　人大代表的是人民，中国的民主政治建设需要加强人大作用，使人大由一个务虚的“议事堂”变成一个实实在在的、敢负责的决策机构。如果人大实现了宪制赋予自己的职能和使命，就是对中国法治的最大完善，也是国家治理现代化取得突破的一个主要标志，所以，既然中共把推进国家治理现代化作为改革的总目标，人大首先需要改造，使之接近成为现代国会。

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