7月23日，新华社下属《经济参考报》披露称，发改委牵头的11部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知。其中一项重点吸引笔者的注意，即“针对人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点”，即镇改市。中央还要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月底前上报发改委。
同一天，《人民日报》刊文介绍了浙江强镇扩权的改革实践。浙江作为县镇经济发达地区的代表，在镇改市上自然走在前列，近期并公布《强镇扩权改革指导意见》，赋予试点强镇以现代小城市的管理体制和管理权限。据文中图表统计，浙江小城市培育试点镇多达43个，覆盖浙江全省2副省级市9地级市。
看来，央地之间再次达成了默契。“镇改市”正在成为新型城镇化一个重大突破口。需要追问的是，为什么镇级单位会成为改革的焦点？
县辖市如何助推城镇化？
有两组数据能说明县镇单位在中国城镇化中的重要性：宏观层面看，中国20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%；地方层面看，以浙江为例，绍兴钱清镇去年地区生产总值300多亿元，经济规模“块头”比普通的县还要大。诸暨店口镇有2家中国500强企业、6家上市公司，第二、三产业就业人口占全镇就业总人口达97%。
由此观之，无论是城镇人口存量、增量，经济产值，还是对就业的吸纳，小城镇都已经成为当前中国城镇化最重要的组成单元。而城镇化的目的是现代化，因此中国想要实现全面现代化，行政制度层面的突破口在于市镇。
现在的一个重大问题是，目前的行政区划体制与正在高速变化的经济社会结构不相配，远远被抛在现实发展之后。以目前的镇级单位来看，强镇虽然在各方面已经具备小城市的体量，但在行政建制上仍受控于上级县政府。以至于在政治控制、经济社会治理两方面得不到解放。这势必严重制约诸强镇在城镇化建设中扮演的重要角色。
而强镇扩权的目的，在于将政治控制与经济社会治理两方面的政府角色分流，将原本属于乡镇层面的经济与社会治理的权力还给乡镇，又将强镇在建制上成为县级直管的城市，成为镇级市，或称县辖市。这样，在宏观的行政区划管理上，镇级市仍属于县管辖，但日常的经济与社会治理事务不再由县级统筹安排。从以往的市制改革经验表明，这是具有很强可操作性与实际意义的改革路径。
从前文人民日报对浙江强镇扩权改革的段落描述中，我们可以生动地看出这种改革带给基层民众的变化：“为了方便群众办事，下放居民身份证、居住证、居民户口簿、计划生育证明、房产证、土地证、老年人优待证、残疾证、就业失业登记证、房屋他项权证、社保卡、驾驶证等证照的办理权，以及社会救助、民政优抚、农民个人建房审批等权限。今后，在这些强镇居住的居民，办事不用都往县城跑了”。
办证难在中国每个人都会亲身经历，也是与各行政部门打交道一大头疼烦心之事。而镇级市的设立，这些行政成本将大大降低。不仅仅是办证的行政成本，镇改市的推进，将大大推进农民的市民化，而且将“继续保留土(林)地承包权、宅基地用益物权、农村集体资产股权等权益，享受城镇居民同等的就业、养老、医疗、教育等公共服务”。这就是所谓“带着土地进城”。而人口市民化的推进，也将加速各项基层基础设施的投资与完善。这样一来，城镇化在镇一级将逐渐实现建制城镇化、人口城镇化与产业城镇化的系统性融合，以实现真正的城镇化。