王雍君认为，“授权立法”条款达10多条，但草案中没有任何“非经授权不得开支公款”之类的规定，“《宪法》确立了预算授权原则，规定行政部门按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准，‘授权立法’条款不符合法定授权原则”。
被誉为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮注意到，从去年开始，一些区级政府、市级政府在人大预算监督方面做了有益尝试。“比如广州天河区，就规定区人大的财经工委负责预算草案初步审查。区财政局要先向区人大常委会主任会议汇报预算编制，而不是区政府常务会议。区财政局还要根据人大常委会主任会议的意见修改预算草案。”吴君亮说。
他认为，此举理顺了政府和人大在预算编制监督中的职责，“天河区人大财经委主任林志云今年初讲，过去各部门预算编制完后，先送党委和政府常委会，常委会都过了，人大还能提出多少不同意见？也就是说，送人大初审有时就成了过场。但现在，一些部门领导为了预算资金，开始主动联系人大”。
他表示，《决定》提出“加强人大预算决算审查监督”，天河区的做法值得借鉴，“审批和监督预算，是立法机构、也就是人大的职责，但有些人认为，财政局和市长、市委书记负责预算，人大只是摆设，走个过场。所以为了争取预算资金，都往财政局跑，往市长和书记那里跑，并不把人大放在眼里”。
有专家表示，人大预算审查不应走过场。但刘尚希认为，一些地方人大的预算监督力量单薄，“有的地方人大还没有预算工委，有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查，怎样充实人大的预算监督能力是下一步的重点”。
《决定》摘录
建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
焦点3
地方债
“地方举债适度放开原则明朗”
对于地方政府债务，一、二审稿做了相反安排。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。
二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府该不该有发债权？有人认为，一旦放开会影响国家财政安全，但也有人主张，现实中一些地方政府“暗箱”发债，“堵”不如“疏”。
刘尚希表示，《决定》提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”，因此适度放开的原则已经很明朗了。
今年全国两会期间，央行副行长潘功胜、财政部副部长朱光耀也曾公开表示，应修改现行预算法以及二审稿对地方政府发债的规定，今后会逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。
背景
国家的钱袋子该如何看管？
自预算法2004年修订以来，围绕国库该是“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。
中央财经大学财经研究院院长王雍君称，“经理制”就是各级政府都在央行开设惟一的“财政存折”，也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权，自行在国库体系之外开设财政专户，处置、存放公款。
现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予了各级财政部门两项权力：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。
由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能，遭到了不少学者的反对。二审后，王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会，并向全国人大常委会提交了10多条修改建议，其中一条就是“保留央行的国库经理地位”。
王雍君表示，选择“经理制”还是“代理制”，是国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中，财政部门相当于政府的会计，央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能，有利于监督财政支出行为。
但财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，“道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高”。
本版采写/新京报记者 王姝