巴彦淖尔市区被夹在黄河和京藏高速中间，呈东西向条状布局。东部为老市区。老市区临河火车站和曙光街一线，很多小区房屋多建于上世纪80年代，物业环境差，破旧不堪。但车水马龙，人口密度很大。
巴彦淖尔当地人回忆称，王素毅来此上任时，巴彦淖尔就是这个样子，市区面貌与周围的包头和鄂尔多斯等城市无法相比。“赶不上中部省份的一个县，年财政收入仅有十亿元左右。”
西部为新市区，基本都是在王素毅之后建设起来的。沿新华西街，以巴彦淖尔党政办公大楼为基点往西、南、北辐射的大片区域内，市级单位的办公大楼、博物馆和星级宾馆，造型各异，外观豪华、奢侈，矗立于街道两旁。
这些建筑中，最为宏伟的当数巴彦淖尔市党政办公大楼。此楼一度被人上传至网上，以豪华办公楼暴晒。此外，临河区政府办公大楼，虽稍逊于前者，但亦是蔚为壮观。而当地财政局、国土局、林业局、气象局、环保局、电力局、公安局、法院和检察院等单位的办公楼，共同构建组成了西部新区的“新貌”。
但与老市区相比，西区车辆稀疏，人烟不密。一位当地的房地产商表示，这也许就是将巴彦淖尔称为“鬼城”的原因，但是他又说：“虽然人口密度小，但西部城区的居民小区内入住率很高，从这一点上讲，并不符合所谓‘鬼城’的条件。”
2003年12月26日，是王素毅被正式任命为巴彦淖尔盟(2004年撤盟建市)党委副书记、盟长的第一天。在当天的任命宣布仪式上，王素毅重点提到了未来发展的八个字：扩大开放，招商引资。其意在改变巴彦淖尔的落后局面。
公开资料显示，2003年，巴彦淖尔市国民生产总值151亿元。按照王素毅的目标，到2007年将翻番至342亿元；财政总收入由11亿元提高到45亿元。
有当地官员称，王素毅曾私下与下属交流时表示：招商引资靠什么？首先是脸面。一个地级市，连个星级宾馆都没有，政府办公的地方破破烂烂。引资的目的是想让人家垫资，这个样子，谁还敢来？来了，有谁能感到在这里能有大发展？“所以，王素毅当时是下定决心把市容市貌改造升级。”
市容升级工程的最关键时间是2007年和2008年。
2007年也是全国楼堂馆所建设的高潮期。当年，中纪委有关负责人在接受新华社记者采访时表示：“一些部门和地方出现了违规修建机关办公楼等楼堂馆所的现象，且有愈演愈烈之势。有的违反审批程序，越权审批，擅自提高建设标准、扩大建设规模；有的不注重建筑的使用功能和经济实用性，盲目攀比，贪大求洋，搞豪华装修；有的不惜举债，甚至挪用扶贫款、救灾款等专项资金修建办公楼等楼堂馆所。”
