二、构建四个体制机制：深化大部制改革的重点内容

　　大部门体制是一种具有特定内涵和特征的行政机构体制。对于大部门制的核心内容，党的十七大、十八大报告和《关于深化行政管理体制改革的意见》作了明确阐述。概括起来就是：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”这一表述，明确了大部制改革的内在要求。具体而言，构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构：(1)在政府核心职能上实行大部门体制;(2)机构职能实现有机统一而非机械整合;(3)建立决策权、执行权、监督权相互制约和协调的运行机制;(4)合理设置行政层级及其权责。目前，由于对大部门制的认识还不够清晰，各地在探索进行大部制改革过程中，还存在一些问题，突出表现在还没有完成上述四个体制机制的建构。因此，下一步深化大部制改革，应该以构建上述四个体制机制为重点。

　　(一)构建决策(核心职能)意义上的大部门体制

　　如上所述，大部门体制主要是决策或者核心职能意义上的，而不是所有政府机构意义上机构设置体制。参考发达国家和地区的经验，大部门制的政府机构，应根据政府职能的性质和特点分类设置。

　　1、核心大部门的设立要精干。参照发达国家和地区经验，每级政府根据需要可设立数量精干的若干核心部门，作为政府组成部门，参与政府常务会议，统领政府决策事项，并对执行部门政策执行情况进行监督。决策部门一般只有决策权及监督权，没有执行权，其主要职责包括：负责本领域政策制定，法规、规章草案的起草、修改、废止和规范性文件的制定与修改，并按权限报政府常务会议或同级人大通过;制定本领域发展规划;负责执行部门审批事项的设定、审批条件和程序的制定与变更以及收费项目的增减、收费标准的变更等;负责对执行部门政策、法规和规定的执行情况及其它重要工作事项进行监督;负责受理和评议对执行部门的申诉等。

　　2、完善高效专业的执行机构设置。在剥离决策职能后，根据管理需要及专业化和综合化相结合的原则，将现有政府部门调整、组建为若干对决策部门负责的高效专业的执行机构，包括执行局和法定机构。执行机构主要负责政策执行，一般没有决策权，也不是政府常务会议成员，但可以并且需要就决策提出意见和建议。

　　(二)实现职能机构的有机统一

　　职能有机统一的大部门体制，是一种统分有度的机构设置体制，无论是决策机构还是执行机构，其设置的原则都是该统的统、该分的分、该转的转，不能不区别机构类型，单纯以机构的总数量作为改革的目标，否则，就难以实现职能的“有机”统一。

　　该统的统。即加强相同或交叉的核心职能或机构的整合，对适宜统合的职能机构尽量统合，最大限度避免在核心职能上存在机构职能重叠、政出多门、扯皮推诿的现象。要明晰工作分工，优化工作流程，裁并冗余重叠的机构和工作环节。

　　该分的分。注重保持并发挥必要的专业化分工优势，按照专业化和综合化相结合的原则，在进行机构职能整合的同时，对那些任务相对明确，适合单独开展的重要工作事项，不一定作为内设处室归入一个部门，而应该以执行局、二级局或法定机构的方式单独设立，以维持其必要的专业性、相对独立性和快速行动能力。

　　该转的转。即进一步转变政府职能和履行职能方式。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节，市场监管、社会管理和公共服务。目前，政府仍然承担了很多应该由市场和社会承担的事项，在履职方式上仍然习惯于官僚式、控制式和家长式的管理，程序繁杂，事务繁多，甚至还较普遍地存在争权夺利及寻租、设租式的管理(如自行设定标准、名目繁多的检查评估等)。过多不适当职能和落后的履行职能方式，平添了机构间协调合作的障碍，影响政府作为一个整体履行职能。因此，实现职能有机统一，必须进一步转变政府职能及履行职能方式，使政府从全能型、控制型政府向监管型、服务型政府转变。

　　(三)构建决策、执行、监督相互制约、协调的运行机制

　　要想实现决策权、执行权、监督权相互制约和协调，必须使三者由不同机构相对分离行使。具体而言，可采取如下几种方式。

　　(1)垂直分离模式。即组建独立于执行部门之外的决策机构，统领一个或几个执行机构。如果执行层各职能间关联性小，专业性强，则实行一个决策机构下设几个执行机构;如果执行职能间相关性大，具有纵向或横向的承接关系，则可整合设立一个执行机构。在垂直分离模式中，决策机构的地位高于执行机构，执行机构对决策机构负责。垂直分离模式具有权威性、专业性、独立性、灵活性的特点，制约力度大，因而是一种最彻底的分离模式。但这一模式的缺点是需设立专门的机构，并且行政效率会受到一定影响。

　　(2)水平分离模式。与垂直分离模式相比，水平分离模式的特点是，在行政部门之外设立一个与行政部门平行而不是地位高于执行机构的决策咨议机构，独立地对行政机构的决策进行讨论、评议，并监督决策的执行。对应行政机构的所有决策都需提交决策咨询委员会讨论、评议，相应政策文件可由行政机构代拟，也可由决策咨询委员会委托相关领域专家草拟。

　　(3)综合分离模式。集中设立一个大的综合性决策机构，负责统筹审议本级政府各部门上报的法规、文件、规划。各部门决策事项在上报政府常务会议之前，必须先提交决策委员会审议。在决策委员会内部，根据领域设立若干分组委员会，讨论本领域内的重大决策事项。决策委员会的办公室可单独设立，亦可依托政府法制和研究部门设立。此模式可以实现决策权与执行权的分离，但由于规模太大，涉及面太广，可能难以实现专业化和精细化，也增加了协调成本，降低决策和监督效率，因此，应结合运用垂直分离和水平分离模式。

　　无论哪一种模式，都需设立相对独立的决策咨询委员会，这是决策意义上大部门体制得以运转的重要制度安排。政府所有决策，必须经由决策咨询委员会讨论、评议并签署意见。参照香港做法，可在每个决策/核心部门下设若干与执行机构业务对应的决策咨询委员会及分组委员会(小组)，对各决策事项开展专业决策咨询和评议工作，并对执行机构相关执行工作进行监督[11]。决策咨询委员会设主席1名，委员若干名，除执行机构负责人作为当然成员外，主席及主要成员均由社会人士担任。决策咨询委员会及各分组委员会委员，由各党派、团体、协会(非政府部门)从业界和专家学者及社会代表人士中推荐产生，由政府(或决策部门)行政首长任命。委员任期为两年，每两年轮换三分之一成员。委员经产生的组织推荐，可以连任，但连任一般不得超过6年。决策委员会下设秘书处负责日常工作，秘书处可附设在相关部门，也可单独设立。决策委员会的职责、工作程序、产生和任期等事项由立法明确规定。

　　(四)深化行政管理层级改革

　　前面已经提及，从某一级横向部门总数量来看，我国政府机构并不一定比发达国家和地区多。导致我国政府规模较为庞大的原因，可能主要来自过多的管理层级设置。过多的层级设置(尤指城市政府)，使每一级机构和人员均显不足，但总规模仍然过于庞大。比如，在我国大城市政府，如果某个系统共有工作人员750名，分布在市(150人)、10个区(每个区30名)，50个街道(每个街道6名)。如果像国外一些大城市那样实行一级管理，也许500名工作人员就够了，并且机构设置和人员配备均会较为充裕和完备。其他部门也是这样，每个层级机构和人员配备均嫌不足，但总规模却偏大。在这种情况下，各级政府及各部门均极力扩充编制乃至临聘人员，使得政府规模难以得到有效控制;同时，层级过多也容易导致行政成本增加(规模不经济)，事权财权难以划分清楚，推诿扯皮及协调成本高。因此，要控制政府总规模，必须将行政系统作为一个整体进行改革，在调整横向运行机制的同时，理顺纵向运行体制(层级)体制。

　　(1)逐步扩大垂直管理范围和领域。在我国，条和块两个管理主体的存在是造成权责交叉重叠的又一重要原因。因此，解决行政机构间职能重叠、权责不清和条块推诿的问题，需要同时理顺条块关系。应借鉴发达国家和地区的经验，逐步扩大垂直管理范围，尤其在城市政府(在管辖范围和幅度上适宜垂直管理)，更应如此。要理顺不同层级的事权财权划分，对适宜实行垂直管理的领域，由职能部门一管到底，以解决条块之间的矛盾，统筹管理和服务资源，推进区域公共管理和服务的一体化及规范化，同时也有利于在明确条块责任的基础上加强问责。

　　(2)探索缩短行政管理层级。有限的行政资源在过多的层级间配置，是导致各个管理层级行政资源(人力物力财力)不足，相互扯皮推诿的重要原因。因此，防止大部制改革后事权在不同层级间推诿，必须深化行政管理层级改革。通过减少管理层级，合理设置管辖范围，统筹配置人财物等行政资源，充实各必要层级管理力量，减少资源空耗在中间环节，改变总体资源富余，但各级行政管理资源却显不足的局面。

　　(3)合理设置不同层级的职能机构。根据中央《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，结合各地情况，合理划分不同层级事权，适合由特定层级集中行使的事权由特定层级集中行使，适合由各层级共同负责的事权，由各层级负责，并配以相应的财权。在合理划分事权的基础上，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府的机构设置。