除了较为完备的行政机构体系，发达国家或地区政府机构的人员配备也较为充分。如截止2012年3月，实行一级政府、一级管理的香港政府，共有公务员约159195人，其中警务处有公务员32708人，食物环境卫生署有9981人，消防处有9796人[9]。完善的机构设置，适宜的人员配置，为有效的、制度化的行政管理提供了保障。

　　由于我们没有区分决策部门、执行部门和法定机构，将它们全部作为政府工作部门，并与发达国家和地区政府的主要部门(大部)的数量做比较，显得我国政府机构数量远多于发达国家和地区。如果统计所有政府机构类型，我国政府机构的总数量则并不一定比发达国家和地区多。因此，不区分机构性质和类型，单纯追求精简机构数量，可能并不完全符合大部门体制改革的实际。

　　就政府总体规模而言，我国政府规模过大的原因，可能主要不是由于某一级横向机构和人员过多，而是纵向管理层级过多的问题。层级过多，导致政府总规模过大。这一点后面再详加讨论。

　　(二)大部门制是否能根本解决部门间职能交叉问题?

　　大部门体制，是在合理划定政府职能的基础上，把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合;或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门，由其统一行使职权，把原来的政府部门或改革为内设的职能司局，或改革为大部门管理又具有一定独立地位的机构;同时，把该由政府管理的事项切实管好，把不该由政府管理的事项转移出去。很显然，大部门体制有利于解决政府机关存在的职责交叉、政出多门、多头管理的问题，实现职能的有机统一、权责的有机一致和分工与协调的有机配合。

　　但是，大部门体制并不能完全解决职能交叉问题，如果指望大部门体制完全解决职能交叉问题，或者认为如果一些管理事项仍然存在交叉，那就是大部门体制设计还不够科学，仍然需要不断调整下去，直到解决职能交叉推诿问题为止，那这种观念就存在问题。

　　大部门制只能在一定范围和程度上而不能彻底解决职能交叉推诿的问题，有其逻辑和事实基础。其根本原因在于，一些工作事项，包含多个层面和环节，很难用一个分类标准完全划分清楚，用不同的标准，同一个职能事项可以被归入不同的部门。同一个管理事项，如果我们用这一标准将其归入一个部门，解决其与这个部门的交叉;用另一个标准它又可能与另一个部门形成交叉。从这个意义上说，大部门制对彻底解决这类职能交叉问题是无解的。这也是部门设置在不同政府体制中存在差异的原因。以食品监管为例，美国是食品监管体制最完善的国家之一，其专业食品安全监管机构为美国食品药品监督管理局，但涉及食品安全监管的机构实际上还包括农业部、商务部、财政部(酒类、烟草和轻武器管理局)，联邦贸易委员会(FTC)以及美国海关等，并没有完全解决职能交叉的问题。

　　我国政府机构设置很多是从计划经济时期的行业管理部门转型过来的，虽然经过了多次机构改革，但核心职能、重要工作环节存在交叉重叠的情况仍然存在，需要通过大部制改革加以解决，这是没有疑问的，也是大部门制在解决职能交叉问题上的重点方向。但是，指望仅通过大部门制改革完全彻底地、一劳永逸地解决所有职能交叉推诿的问题，是不现实的。

　　事实上，解决与职能交叉相联系的有利争权、无利推诿现象，需要借助于其他的途径，这些途径包括：(1)加大反腐败力度，防止利益部门化。没有利益可图，不同部门就不会争夺各种资源配置的权力。(2)明确职能分工。对存在职能交叉的机构，进一步明确规定各自的职责边界，促使各机构各司其职、各负其责。(3)加强激励和问责，提高政府机构及其工作人员的责任和事业心，对渎职推诿的机构和人员加强问责，以减少推诿、消极懈怠和不作为现象。

　　(三)大部制中的政府机构是否越综合越好?

　　大部门制解决职能交叉的办法是将职能相同和相近的机构整合到一个部门，这样做有一定的制度经济学理据。按照制度经济学的观点，同一机构内部的交易(协调)成本较低[10]。但是，如果机构规模过大，管理成本则会提高，甚至可能抵消节约的交易成本。尤其是政府部门不像企业，可以通过经济利益兑现激励，政府部门主要靠职务晋升进行激励，过大的机构设置，导致晋升机会减少，可能带来较严重的管理困难。同时，将职能联系不够紧密的机构整合在一起，并不一定能够发挥整体效益。如果内设机构间职能缺乏有机联系，同样会使这些机构从相互隔离的外部“烟囱型组织”变为内部的“烟囱型组织”，甚至会形成难以捏合的派系，增加内耗及管理成本。

　　另一方面，将过多在核心职能和工作环节上关联不大的部门以内设处室的形式纳入一个大的部门，虽然可以减少部门之间的相互推诿，但也使得一些专业性较强的工作事项淹没在诸多的工作事项中，使得这些事项的重要性降低，独立、快速行动能力受限，实际上可能削弱对该项事务的管理。我们知道，现代政府科层制职能部门设置的根据，就是为了加强某项事务的管理而专门设立某类机构。把应该加强、相对独立的工作事项合并在一个机构内，虽然可能减少工作交叉，但也牺牲了专业分工带来的专业化和快速行动的好处。第一，在整合前，那些承担相对独立管理事项的机构，可以自主地、快速地开展行动，在作为内设处室并入大部门后，往往需要经过向大部门领导的多重请示、汇报、批准乃至会议讨论程序后才能行动，自主性和能动性大大受限。第二，大部门内部频繁召开的研究某一管理事项的会议，大大牵涉承担其他关联不大的管理事项的机构及工作人员的时间和工作安排，可能出现“陪了别家的会，误了自家的事”的现象。第三，将那些适宜单独开展的事项(与其它职能关联不大)相对独立设置，可以发挥专业化的优势，提高工作效率;如果执行机构过于综合，执法人员难以熟悉所有的法规规章，可能导致法规政策适用上的偏差，降低执法质量。

　　概括地说，部门过大可能带来管理上的困难，难以有机整合，牺牲专业化和分工的好处，可能削弱而不是加强那些重要的适宜单独行使的职能。因此，大部门制并不是越大越好，越综合越好。当然也不是越小越好，分工越细越好。是否整合，视乎整合的净效益是否大于单独设置的净效益。

　　(四)大部门制改革能否全面提高行政效率?

　　提高行政效率，降低行政成本是行政管理体制改革的重要目的，作为行政管理体制改革核心内容之一的大部门制改革当然也不例外。大部门制通过转变职能、理顺关系、优化结构，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，可以从整体上优化行政过程，提高行政效率，降低行政成本。但是，大部门体制是否是全方位提高行政效率的制度安排，则需要进一步讨论。

　　按照单纯的大部门来理解，大部门制通过明确权责，将外部协调变为内部协调，可以降低协调成本，减少职能交叉和推诿，因而提高行政效率。也就是说，从大部门制职能有机统一的角度来看(非有机统一的除外)，大部门制有利于提高效率。但是，大部门制还有一个向度，即实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。从这个向度来看，大部门制并不意味着行政效率，而是意味着行政质量的提高。因为决策权、监督权与执行权分离行使，会相互制约并增加工作环节，因而，可能降低行政效率。

　　在实行大部门制的发达国家和地区，决策权、监督权对执行权的制约是普遍存在的，于是，所谓“议而不决，效率低下”的情形，也往往是这一体制的副产品。但总体而言，决策权、监督权的有效行使，虽然牺牲了一些效率，但也可以尽量避免决策失误，减少社会成本，提高行政效能。

　　过去，我国行政部门往往集决策、执行、监督权力于一体，行政效率较高，但由于缺乏制约，往往出现失误和腐败。实行大部门体制，必须改变权力过于集中的状况，着力于提高行政效能而不是单纯的行政效率。中央在阐述行政管理体制改革目标时，强调的也是提高效能而非效率。因此，将决策、执行、监督相互制约协调作为运行机制的大部门体制，在实施过程中可能会对行政效率产生一定影响，这是正常的。在实践中，不能因为影响了一些行政效率，而否定大部制决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的运行机制。很显然，在多数情况下，追求综合的行政质量和效能，比片面追求行政效率更为重要。