顾敏康：尊重《基本法》就应该尊重人大权威——与大律师公会商榷

　　文 | 顾敏康

　　像往常一样，香港大律师公会（下简称公会）又出来发表声明。这次声明针对的是“一地两检”“三步走”中的第二步，即人大常委会近日通过的关于高铁“一地两检”方案的决定。公会在声明中对有关“一地两检”安排的法理基础提出六大质疑。对此，笔者深感有必要提出商榷。笔者认为，这些质疑既显示出公会对具成文法特徵的国家宪政体制缺乏足够的理解，也反映出公会对国家最高权力机关的不尊重。

　　首先来看公会对国务院港澳办主任张晓明有关安排不违反《基本法》第18条说法的质疑。其认为，张的说明“有违该条文的任何正常解读”。《基本法》第18条的具体规定如下：

　　在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。

　　全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。

　　全国人民代表大会常务委员会在徵询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。

　　全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。

　　显然，第18条的第一款和第四款不存在争议。争议的是第二款和第三款，即如果是“全国性法律”要列入《基本法》附件三内才能在香港实施。关于什么是全国性法律这个问题，估计也不会存在太大争议，要争议的就是“在香港实施”。

　　笔者认为，对“在香港实施”的“正常解读”就是：在一般情况下，“在香港实施”就是指全国性法律对整个香港（包括每一块土地）有实施效力。但是，如果全国性法律根据“合作安排”在特定区域内实施，就不能被视为在香港整体实施，因此第二款就不适用了。根据“一国两制”方针，香港的司法管辖权在理论上与香港的区域是一致的，但实际上是不可能的。如同其他地区一样，基于合作协议或互惠待遇的司法管辖权部分让渡是一种普遍现象：外国领事馆、航空器等足以说明问题。西九龙站“一地两检”属于特殊合作安排，内地口岸适用的全国性法律只有对进入该特定区域的香港市民适用，对未进入该特定区域的香港市民没有适用效力，而只有当他们进入深圳几个关口之一时才会对他们适用。

　　按照公会的正常解读（其实是机械解读），全国性法律在香港实施是不存在例外情况的，这其实是不正常的解读。难怪公会还要继续演绎，并抬出高等法院大楼吓唬人：“延伸下去，此说法可意味内地法律只要适用范围并非全香港，便可于特区境内由特区政府指定的任何地方（例如高等法院大楼）执行，这完全漠视及阉割《基本法》第18（3）条下只有列于附件三的全国性法律方可在特区境内实施的规定”。这种演绎完全漠视了香港的高度自治权，将特殊情况下的合作安排及全国人大常委会按宪制程序作出的决定演绎成随意而为的情况。

　　勿机械解读基本法条文

　　诚如资深大律师汤家骅先生所言，第18条的用意是不希望有全国性法例在香港实施而影响香港社会，甚至削减港人自由和权利。而根据合作安排在特定区域内实施的全国性法律，就如同在深圳几个口岸实施全国性法律一样，根本没有在香港整体使用，也没有削弱香港固有的自由和权利，因此，在法理上第18条不适用才是正常解读。

　　公会在声明中称，特区政府根据《基本法》第154（2）条享有特区出入境管制权，说明是由特区政府（而非内地部门）于西九龙站对由香港前往内地的高铁乘客进行出境检查，及对由内地进入香港的高铁乘客进行入境检查。公会机械解读法律，将西九龙站口岸仅仅解读为港人或其他人离开香港和进入香港的口岸，却无视合作安排下还有旅客进出内地口岸的运作需要，也需要实施内地的法律。即便如此，有关安排也并没有违反第154（2）条下香港政府享有特区出入境管治权，因为香港这方面的权力并没有受到任何影响。笔者担心的是，公会的这种解读，只会误导民众，进而成为反对派示威游行的藉口。

　　公会声明又称：“纵使特区政府根据《基本法》第118及119条可制定政策促进和协调各个行业的发展，及提供经济及法律环境鼓励投资、技术进步及开发新兴产业，这等指引性的条文并不授权特区政府作出任何不符合《基本法》下制度的举动。”实际上，说第118及119条是“指引性条款”，那也是公会自行解读。再则，如果公会第18条的理由不成立，特区政府为香港谋求福利的举措又违反《基本法》哪个条文呢？

　　大律师公会声明的危害性

　　公会在声明中批评全国人大常委会的决定，指责全国人大常委会的决定是“凭空”得到和行使权力，进而将人大常委会的决定说成“但凡全国人大常委会所说符合的便是符合”，言下之意，就是指责全国人大常委会“任意妄为”。更认为这并无前例的举动，是回归后在香港特区落实执行《基本法》的最大倒退，严重冲击“一国两制”的实施及法治精神。

　　这种说法一方面暴露出公会对《宪法》与《基本法》之间关系缺乏足够的理解，另一方面也是对全国人大常委会缺乏足够的尊重。根据《宪法》第57条，人大常委会是人大常设机关，是最高权力机关；人大有立法权（第58条）；法律解释权及监督权（第67条），还有对香港的所有法律及行为是否符合或抵触《基本法》最终决定权（第67条）。公会既然口口声声说尊重《基本法》，为什么不尊重制定《基本法》的全国人大及其常设机关呢？

　　诚如汤家骅先生所说，公会如果不认同这个权力架构和宪制秩序，是非常危险的，因为不尊重国家的宪制架构，就等同于不尊重一国，则“一国两制”又如何成功实施呢？公会就应该好好反省了。

　　香港城市大学法律学院教授