周八骏：如何改进香港管治？

　　作者 周八骏

　　十一月六日，历时逾三年、三度受阻于立法会的创新及科技局拨款议案，终于获立法会财务委员会审议批准。特区第四届政府终于可以在既有政策局架构中增设一个主管香港创新及科技政策的局，诚然是有利于特区管治和施政的好事。但如此“多磨”，令人唏嘘。

　　能通过创新及科技局拨款议案，归功于立法会财委会主席果断“剪布”和建制派议员坚定支持。在一定程度上，也同大多数反对派议员迫于第五届区议会竞选在即必须顾及民意相关。仅极个别激进反对派议员继续“拉布”，阻力小，“剪布”也就不太困难。

　　施政效率有待提升

　　然而，这不是立法与行政关系改善的徵兆。就在十一月五日上午，立法会又一次“流会”。本届立法会自二○一二年九月产生以来，极不正常的“流会”，变得司空见惯。在这一次之前，“流会”者无论属何政治团体抑或独立人士，纷纷向公众说明情况或道歉;这一回，除个别“流会”者向公众解释外，大多数甚至懒得解释。人们不能不质疑：难道立法会“流会”，已由“习惯”变成“自然”?

　　耐人寻味的是，本届政府最高层似乎对改善行政与立法关系失去了信心和耐心。一位被公认勇于负责的主要官员，先是在立法会一次会议上宣称“官到无求胆自大”，强力反击反对派议员;接?，在立法会最近一次“流会”后公开表示，今次“流会”令其个人“喜出望外”，因为让其本人有时间出席另一个其心仪的公开活动。政府网页删去那一段属于“临时爆肚”的话，但是，媒体纷纷引述以“立此存照”。

　　香港立法与行政关系恶劣之源在何方?有一种观点归咎香港缺乏政党政治，政府非由主流政党组成。表面看似乎成立。但深入分析发现，根源是香港的政治基本矛盾，即“拒中抗共”势力与爱国爱港阵营就香港特别行政区管治权之争。香港政治基本矛盾不解决，香港政治政党化的结局，将是两大对抗政治阵营演变成两大对抗的政治团体或政党，这固然为香港信奉西方政治模式者所憧憬，但必定导致香港永不安宁。

　　西方政治模式的发源地正陷于“政治瘫痪”。至今所有关于西方民主制度缺失的研究，都开不出根治的秘方。政治学者福山曾经鼓吹人类历史在全球普及西方民主制度时“终结”，其最新观点是，良好管治必须是“国家”(State)、“法治”、(Rule of Law)和问责制(Accountability)三者的平衡——“国家”意味?能够有效地行使政治权力，而“法治”和“问责制”构成对国家权力的合理限制。

　　福山的新观点是具争议性的;但是，把“国家”权力与“问责制”(民主)区别，反映一个基本事实——政党政治未必导致二者平衡。

　　香港行政与立法关系恶劣，主要责任在反对派立法会议员，百般阻挠和干扰特区政府管治和施政;另一方面，特区政府也应提高管治和施政水平。

　　特区政府的管治和施政体现于两个层次，一是主要官员层次，一是公务员体系，前者形成决策，后者实施行政。

　　政治中立早不合港情

　　从第二届政府试行“主要官员问责制”以来，迄今，在主要官员层次，主要问题是缺乏关于全面准确理解和贯彻“一国两制”和《基本法》的共同理念。这同主要官员政治背景不同有很大关系，同香港缺乏关于全面准确理解和贯彻“一国两制”和《基本法》的经验总结和理论研究有相当关联，二者都反映香港政治基本矛盾。

　　公务员体系是植根于“九七”前的政治制度和政治文化。传统的政治中立原则，只适应于“九七”前香港管治体制。随着香港社会愈益政治化、政治愈益政党化、两大对抗政治阵营争夺特区管治权斗争愈益白热化，传统的政治中立原则早应扬弃。

　　在“九七”前绝大部分时间，政治中立的公务员不需要面对立法机关分区直选挑战。而今，公务员作为合资格选民，一再参与立法会分区直选投票，怎么可能没有或不表露他们不同的政治倾向?

　　持有明确政治倾向的公务员，能够完全做到不将其政治倾向渗入日常工作吗?如果答案是“否”，那么，特区政府的行政岂不是无法维持传统政治中立原则?

　　总之，无论在哪一个层次，特区政府管治和施政都受香港政治基本矛盾制约，不与时俱进，则陷于施政泥沼。

　　须致力解决香港政治基本矛盾，这是“纲”，纲举才能目张。

　　反对派在立法会阻挠和干扰特区政府管治和施政，是香港缺乏良治的主要原因。另一方面，如果特区政府提交立法会的政策议案存在缺陷，那么，即使建制派全力“护航”而破除反对派阻挠和干扰，也不能确保良治。即使政策是好的，为立法会所通过，但若行政缺失，也无法实现良治。

　　诚然，解决香港政治基本矛盾之“纲”不能代替制定各项政策措施之“目”，后者除了要求总揽全局和瞻望长远之能力，还需要各项专业知识和经验。因此，行政长官及其问责团队需要提高关于全面准确理解和贯彻“一国两制”和《基本法》的能力，公务员体系需要与时俱进地适当改革，这才是改进香港管治之道。

　　作者为资深评论员、博士