政府力量的崛起，特别是对经济事务的深度干预，是十八世纪又一个显著的共时现象。乾隆朝的前十三年，着重在农政、粮政这两方面进行了大刀阔斧的改革，并以此为突破口，在整顿吏治和社会治理方面也做了一些探索。乾隆七年六月的一份上谕中写道：“《周礼·太宰》以九职任万民，一曰三农生九谷，二曰园圃毓草木，三曰虞衡作山泽之材，四曰薮牧养藩鸟兽。其为天下万世筹赡足之计者，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。”乾隆九年又批示：“三农、园圃、虞衡、薮牧，何以非滋生养赡之术？”这其中渗透出的政策取向，就不单是着眼于一个粮食安全问题，而是要“爱民、养民、足民”，使民众通过种植经济作物、开展多种经营和专业化经营，实现过剩人口的“充分就业”。上有所好，地方官员更加不遗余力。在乾隆皇帝多次通过批示申饬地方有司扩大政府职能，全面“留意于稼穑桑麻”后，以往多关注司法、社会领域事务的地方官员，逐渐转向“以经济建设为中心”。清代长期实施规避本籍的流官制度，这种全国范围内经常性的官员流动也把相对发达地区的发展经验带到落后地区。《乾隆十三年》讲述了多例地方官借助此前的人脉网络、官场资源“招商引资”，引进新的生产项目，帮助当地百姓致富的故事。除了项目上的直接扶持，在财政方面，自雍正时期开始推行的“火耗归公”也专门划出一定部分作为地方建设资金，这就给官府劝农提供了充足的“弹药”。

　　更大的手笔出现在流通领域。乾隆前期，对国家粮食储备制度做了重大调整。从历史上看，储备政策的目标，本应是救济灾民，稳定物价。就国家统治者而言，也可以稳定压倒一切，避免饥民叛乱，然而这一良好的初衷却在执行过程中屡屡被扭曲。其一，统治者将储备粮视作一种静态的资产，当赈而不赈。其二，地方保护主义造成粮食流通体系梗阻。政府、百姓、粮食供应商组成了一个物流体系，任何一个环节发生梗阻，都会导致粮价异动。而在粮食形势趋紧时，粮商出于利润最大化的考虑会“闭籴”，但这要受到粮食购销企业本身经营规模的限制，在古代还很少有能够影响全国粮食市场的私商，而一般地方性的大粮商，也会顾忌到相邻地区粮商会否乘虚而入挤占本地市场份额，故而断不会将“闭籴”进行到底；而恰恰是以本地田赋和人口为唯一考量（这也是古代官吏政绩观的约束）的地方官员，最敢于无视市场力量，坚决“闭籴”以确保本省供应，以邻为壑，独善其身。这些问题都是困扰历代王朝的老大难问题。

　　乾隆准备碰一碰这个钉子，改革粮食流通体制。乾隆初年的粮食储备规模超过三千万石，是雍正年间的三倍之多。时人的说法是，从前只是重大灾害才由政府出面赈济，小灾则全靠乡里互助调剂，从未有过“每岁赈恤之事”。这当然是不小的发展成就，但“发展起来以后的问题”也随之而来。

　　与今天类似，清朝储备粮亦分中央储备与地方储备两种。其中的中央储备主要为漕粮，起运贮存在京师，满足宫廷、政府机关与军队使用之余，可以下拨赈灾（即所谓“截漕”）。但就数量而言，中央储备常常远水不解近渴，还需依赖以常平仓为代表的地方储备。按照国家财政安排，这些“地方粮库”每年春夏青黄不接之际出借（有息），或平价出粜，秋冬籴还，逢灾年则发放给困难户。这里就存在一个“国有粮食企业”的最佳收购规模问题，它不仅是一个经济问题，也是一个社会和政治问题。政府手中无粮，心中发慌，赈灾底气不足；但设若政府收购过量，多收了三五斗，国家储备多了，市场供应就要紧张，便要在物价上反映出来。更何况，在“永不加赋”这一财政预算硬约束条件下，总税收基本是锁定的，各类开支也就很难随物价变动而增减。而粮价却是随行就市的，特别是乾隆初期，出现了长时间的轻微通货膨胀。如此一来，粮食的收购、保管，就是极大的问题，这是自汉代设立常平仓以来两千余年未尝有过的复杂局面。到底是藏粮于民，还是藏粮于国？以什么价格、何时购入？以什么价格、何时卖出？“国有粮库”能否做到顺价销售？为防止谷贱伤农，是否采取保护价敞开收购农民余粮？一旦出现亏损挂账，国家财政是否埋单？新粮与旧粮之间如何配比？储备粮怎样轮换以做到“推陈储新”？在这一进一出中上下其手、中饱私囊的“粮耗子”如何惩治？这些问题很快摆到改革者的面前。

　　乾隆十二年到十三年，全国米价上升，部分地区甚至发生了抢米风潮和大批群体性事件。皇帝本人亲自写信给各省督抚，命其陈奏米价腾贵缘由，各省督抚相继发表见解。就一个具体的经济问题而展开如此大规模的高层研讨，在当时并不多见。除了甘肃巡抚认为该省米价上涨系收成欠佳所致外，官员们指出了导致粮食流通不顺的诸多体制因素如人口增长、国家储备规模过大、收购速度过快、强买强卖、贪污亏空等等。不久后，粮食新政逐渐偃旗息鼓。

　　今人评价两百多年前这位皇帝的这番“折腾”，常语带嘲讽，嘲笑他如此不自量力，试图对偌大一个帝国进行“数目字管理”，妄图在那样一个贫穷的物质基础上开展“大政府”的实验，而几乎是同样的一些问题直到上世纪九十年代仍在困扰着中国的执政者。这些评论，同样是一种“时代意见”。那么，当事人自己的“历史意见”是什么？乾隆新政背后的动机是什么？高王凌先生给出了他的答案：回向三代。