清末政治家、洋务运动的代表人物盛宣怀。
清政府铁路干线国有政策的本意或许是为了加快建设，并没有与民争利的意思，但是这个国进民退的政策从绅商的立场进行解读，就是一个近乎无耻的政策选择，是政府自食其言，剥夺了民间资本的权利。
5月18日，清廷任命端方为督办粤汉、川汉铁路大臣。20日，邮传部大臣盛宣怀在北京与英、德、法、美四国银行团（汇丰、德华、东方汇理、花旗）签订《湖广铁路借款合同》，约定所需600万英镑由四国银行团分担，期限40年，以两湖厘金及盐厘税捐作为抵押。
各省自主筹资修建的铁路可能存在这样那样的问题，但这些资金毕竟都来自民间，因此在宣布铁路干线国有政策后，如何处置这一部分民间资本，也就是怎样保证这部分资本不受到过大伤害，成为各省绅民是否愿意接受铁路干线国有政策的关键。因为他们毕竟为那些将要收归国有的铁路干线花了钱，这部分当然不能白花。
然而盛宣怀的方案是，尽管由政府向外国借来了足够的建设资金，但这些资金并不准备用来偿还各省已经支付出去的款项。6月1日，盛宣怀和铁路督办大臣端方联名致电护理四川总督王人文，表示川汉铁路公司已用之款和公司现存之款，均由政府一律换发为国家铁路股票，概不退还现款。假如川人不答应这个条件，一定要求政府发还现款，那么必须由政府另行借洋债，而这笔洋债将以四川省的财政收入作为抵押。也就是说，川汉铁路收归国有了，但国家并不给先前川汉铁路股东退款保本，而只允许换发铁路股票。政府不但收回了路权，而且强行夺去了川汉铁路股东的款项。
王人文看到盛宣怀、端方的这个电报非常吃惊，他知道这个政策一旦公布，必将天下哗然，举国骚乱。于是他将这封电报扣压，希望清政府能够收回成命，调整政策，妥善处理。然而，盛宣怀、端方和清廷最高统治者错误估计了政府的威望和人民的忍耐力，一味坚持既定政策不变，并一再催促各铁路公司尽快清理账目，准备交接。各省绅商忍无可忍，终于拍案而起，与政府决裂。清政府自以为聪明绝伦的国进民退方案，终于将自己逼上了绝境。
当铁路干线国有政策酝酿时，各地民众在民族资产阶级即当时的中产阶级影响下，通过各种方式向政府表达了不满情绪，尤其是湖南人不知出于什么原因最先站出来反对。湖南各界人士奔走呼号，上下串联，全省沸腾，舆论哗然，大家虽然弄不清楚清政府政策的真实用意，但总感觉这项政策是对他们利益的剥夺。当民权意识、私有财产意识刚刚被人们接受的时候，将先前允许私人资本介入的基础建设收归国有，这显然是政府与民争利，这当然会引起有产阶层的反对。
其实，这些传言都无法得到证实，人们知道的只是传言，并不是政策的真相或全部。人们不需要真相，不需要全部，只需要自己所需要的那一部分。有的传单散布消息说政府之所以要将各地集资修建的铁路收归国有，主要是因为清政府受到了外国政府的蛊惑，以为将这些铁路的权利卖给外国政府，就可以获得更多的利益。根据这些猜想与传言，正直的人们日益感到亡国在即，列强瓜分中国真的是加快了步伐，十年前被义和拳兄弟抵挡住的危险今天又一次降临在中国。中国人除了反抗，还有其他的选择吗？
还有传言说，盛宣怀拿了外国人的好处，刻意将国家和朝廷的许多利益转让给外国人。他们言之凿凿地说，盛宣怀要将各种资本修建的铁路收归国有，只是其阴谋的第一步，盛宣怀的下一步，是打算将烟酒新税以及钱粮厘金等，一概典押，权授外人，一律交给外国人去管理，去生息。
这些传言越传越厉害，谁也不知道真相如何，好像也没有谁愿意去弄清什么是真相，什么是传言，大家需要的只是一种精神，一种情绪，一种发泄的通道。
1911年5月14日，湖南各团体组织上万人召开大会，一致要求清政府收回成命，维持原议，继续执行过去宣布的铁路商办政策，不得侵害商民在铁路修筑方面的权益。集会议定保路办法十五条，要求湖南巡抚杨文鼎将这些条件上报朝廷，呼吁朝廷要爱民如子，充分考虑他们的要求，维护商民的基本权益。他们甚至扬言，假如朝廷不能答应他们的要求，不能满足他们的条件，那么他们就毫无顾忌、毫无保留地组织罢市、罢课，抗税抗捐。假如朝廷或盛宣怀胆敢违背民意，执意剥夺商民权益，执意将路权转让给外国人，那么这些外国人或督办胆敢到湖南强行修筑铁路，他们这些血性的湖南人决不会束手就擒，听凭宰割。他们一定会动员全省人民奋力抵抗，无论酿成怎样的血案，无论死掉多少人，都在所不惜。
湖南各界在省城的集会极大影响了周边地区的民众，特别是那些筑路工人。这些筑路工人在两天后相继进城示威，反对清政府卖国卖路。他们坚定地表示，如果湖南巡抚没有办法请朝廷收回成命，那么他们一定会动员全省商人罢市、学生罢课，至于全省的粮饷、租税，当然更不会去交纳。大家横竖是一条死路，大家拿这条性命与清政府拼一场，看清政府真的能把我们湖南的老百姓斩尽杀绝？
社会各界的抗议浪潮其实都是在支持那些绅商，或者这些政治抗议的策动者就是这些绅商。湖南的绅商自近代以来一直具有很大的政治能量，他们一直左右着湖南政治的走向，借助于民意，深刻影响着官府的决策。这一次，湖南绅商依然故伎重演，他们以铁路公司、咨议局的名义领导民众进行抗争，反过来又以人民的名义向政府施压。他们请求湖南巡抚杨文鼎遵从民意，无论如何请求朝廷考虑到老百姓的利益，明降谕旨，收回成命，遵守先前所发布的政策，遵守先前与各地商民约定的办法，不与民争利，让各地商民继续进行铁路修筑，一切按照原来的规定进行。
民情激愤引起了杨文鼎的同情。杨文鼎的恻隐之心迫使他硬着头皮请求朝廷考虑能不能对政策有所调整，至少不要使对立的情绪继续激化。至于路权归属究竟应该怎样解决，杨文鼎请求朝廷不妨从长计议。
应该说，杨文鼎等一线官僚的判断是对的，如果朝廷这个时候宣布暂停这项改革，或者像后来被逼无奈所宣布的那样，罢黜这项不得人心的政策的制订者盛宣怀的官职，将一切责任推给盛宣怀，那么朝廷的威望仍将一如既往，什么事情都不会发生。然而，朝廷或许是想即将君主立宪了，中国的政治已经大踏步前进了，因而遇到这样的事情也就不愿让步了。朝廷对杨文鼎的建议根本不予考虑，反过来要求杨文鼎严行禁止，剀切晓谕，不准刊发传单进行串联，不准聚众演说进行煽动，倘若别有用心的人从中煽惑，扰乱治安，意在作乱，就应该按照惩治乱党的办法，格杀勿论，将一切隐患消灭于萌芽状态。
朝廷的强硬姿态当然吓不倒拥有群众基础的湖南绅商，而且实事求是地说，清政府的这个政策不论有多少理由，但对于那些老老实实筹资建设本地铁路的绅商来说，真的有点儿不公正，确实侵害了他们的利益。在利益受损的情形下，他们当然敢于反抗，敢于斗争，决不会被口头的恐吓所震慑。5月24日，正在北京的谭延闿等湖南官绅向都察院递交了一份抗议书，揭露所谓铁路国有政策其实只是邮传部那几个人假借外国人的力量营私。他们请求朝廷阻止这一政策的继续执行。