大公网评论员马浩亮

中共十八届四中全会确立了依法治国的顶层设计图，对于治党、治国、治军，立法、执法、司法，涉港、涉台、涉外等等诸方面，都有所部署，有的进行了展开陈述，有的作出了原则规定。而要实现“顶层设计师”习近平的法治蓝图，就需要通过一整套权力机构体系来各司其职、分头落实、通力配合。

党的领导与依法治党

作为一次党的会议，四中全会在依法治国方面对党的角色主要定义为两大关键词：一是“党的领导”，二是“依法治党”。全会强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。党对法治的领导，实现途径主要是两类。一是通过在各级国家机构设立的党组。四中全会也明确要求“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为”。四中全会闭幕的第二天，国务院总理李克强、全国人大常委会委员长张德江、全国政协主席俞正声、最高人民法院院长周强、最高人民检察院检察长曹建明都分别召开了本机构党组会议，结合各自职能，学习四中全会精神，研究部署贯彻落实措施。

二是通过负责领导法治工作的党中央机构，最主要就是中央政法委员会。这一机构负责对公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国家安全部的领导。相较于政法委的“硬”，与其合署办公的中央社会治安综合治理委员会也负有一定的法治功能，但侧重于治安、普法、守法等偏“软性”的工作。

同时，习近平领衔的中央全面深化改革领导小组的六个专项小组中包括“民主法制领域改革专项小组”，负责对立法、司法等涉法改革的领导。全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨9月20日出席第二十次全国地方立法研讨会时指出“推动立法工作机制改革创新”。而另设的中央司法体制改革领导小组，负责司法改革，由中央政法委书记孟建柱领衔。

“依法治党”也要分成两层意思，亦即“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。后者也就是王岐山强调的“依规治党”。在中共党内，同样“立法”、“司法”，《中国共产党章程》相当于党内宪法，加上各种具体的条例、规定，组成了党内的法规体系。负责党内“立法”即制定党内法规的机构，由中央办公厅法规局牵头，其他机构如中纪委法规室、中组部政策法规局、中宣部政策法规研究室根据职责不同，互有侧重。党内“司法”即执行法纪的无疑就是中纪委，负责对违反党纪行为进行监督与查处。

人大法工委是核心立法机构

四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。全国人大作为立法机构，其下设的民族、法律、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、环境与资源保护、农业与农村等九个专门委员会都负有审议法案、监督行政法规、执法检查等职责。

而全国人大的具体立法调研、起草等工作，实际上都是由全国人大常委会法制工作委员会来承担，这是中国立法工作的核心机构。法工委下设国家法室、行政法室、刑法室、民法室、经济法室、社会法室等司局级机构，负责牵头起草各领域的法律，如国家法室负责《宪法》、《选举法》，民法室负责《物权法》、《民事诉讼法》、《消费者权益保护法》，经济法室负责《反垄断法》、《土地法》，社会法室负责《劳动合同法》等。

四中全会还提出“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。这是否会带来人大机构体制的新改革，值得关注。

基本法委员会护航一国两制

全国人大常委会另设有香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会，两个机构组成人员有所不同，但办事机构是同一个办公室。四中全会提出：“依法保障一国两制实践和推进祖国统一，保持香港、澳门长期繁荣稳定，推进祖国和平统一，依法保护港澳同胞、台湾同胞权益。”基本法委员会在这方面扮演重要角色，负责就基本法实施的问题进行研究，并向全国人大常委会提供意见。

在组织方面，香港基本法委员会由12名委员组成，内地和香港委员各6人，任期5年。所有委员均由全国人大常委会任命。其中，香港委员由香港特别行政区行政长官、立法会主席和终审法院首席法官联合提名，再报人大常委会任命。

现任第四届香港基本法委员会主任是全国人大常委会副秘书长、全国人大法律委员会副主任委员李飞，两名副主任分别来自香港和内地，一位是香港特区政府首任律政司司长梁爱诗，一位是全国人大常委会法工委副主任张荣顺。其他内地委员包括全国人大常委会法工委副主任郑淑娜，北京大学法学院教授饶戈平，国务院港澳办副主任徐泽，中央政府驻港联络办副主任黄兰发。香港委员还有香港基本法推介联席会议发起人刘廼强、香港大学法学院教授陈弘毅、香港公开大学校长黄玉山、资深大律师莫树联和谭惠珠。

国务院兼具三法治功能

国务院的法治功能主要有三：一是行政立法，即制定行政法规；二是行政执法，包括公安、工商、税务稽查、海关、卫生、食品药品安全、国土资源、环保、安全生产、文化市场稽查等等；三是司法行政工作，主要是司法部来承担，负责对司法考试、律师、公证、法律援助、监狱等的行政管理。

在行政立法方面的牵头单位，无疑是国务院法制办公室，1998年由国务院法制局升格而成，负责加强政府法制工作，规划国务院立法工作，审查各部门报送国务院的法律法规草案，起草或者组织起草有关重要法律草案、行政法规草案，研究与政府有关的行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等问题。按照分口原则，国务院法制办设立有政法国防法制司、社会管理法制司、教育科技文化卫生法制司、财政金融法制司、 工交商事法制司、农林城建资源环保法制司、政府法制协调司等机构。

而国务院所属各部委，许多也同时兼具行政立法和行政执法双重功能，既负责本系统行政法规制定，又开展有关执法监管工作。譬如，国土资源部既设立有政策法规司，又设有国家土地总督察办公室及9个督察局。国家食品药品监督管理总局既设有法制司，又设有3个食品安全监管司和药品化妆品监管司、医疗器械监管司、稽查局。环境保护分别设有政策法规司、环境监察司，履行立法、执法的职能。至于四中全会提出的“加强涉外法律工作”，则主要由外交部条约法律司、商务部条约法律司等机构负责。

“两高”即最高人民法院、最高人民检察院作为审判、检察机关，是维护司法公正的最主要机构，也较为公众熟悉。随着司法改革进展，最高人民法院将陆续增设知识产权法院、巡回法庭。另外还将设立跨行政区划的法院、检察院，这有点类似于当年中国人民银行设立跨省的分行。

此外，全国政协社会和法制委员会，是全国政协就法制方面的问题开展经常性活动，发挥政治协商、民主监督、参政议政作用的工作机构。原最高检副检察长朱孝清、香港资深大律师廖长城等人都是该委员会副主任。

法学专才出掌要职

作为中国法治体系的一部分，还有一批官方、半官方的协会、学会和科研培训机构，如中国法学会、中国律师协会、国家法官学院、国家检察官学院、中国社会科学院法学研究所、国家行政学院法学部。另外，一些重点大学如北京大学、中国人民大学、武汉大学、吉林大学的法学院以及西南政法、华东政法、中国政法等以法为主的大学，则构成了中国高等法律教育和人才培养体系。

当前中国最“牛”的法学毕业生无疑是毕业于北京大学法律系的总理李克强。而培养高官最多的当属西南政法大学，最高人民法院院长周强、最高人民检察院常务副检察长胡泽君、公安部常务副部长杨焕宁、国务院法制办副主任夏勇、全国人大副秘书长李连宁都是该校毕业生，遍及各个法治岗位。

当然还有一批高官担任过法学老师，最有名的两位都来自上海。一位是曾担任复旦大学法学院院长的中央政治局委员、中央政策研究室主任王沪宁；另一位是曾任华东政法学院院长的最高人民检察院检察长曹建明。在曹建明执掌华东政法时，学院科研处处长就是现在的贵州省高级人民法院代院长孙潮。

依法治军总政治部唱主角

依法治国的另一重要组成部分是依法治军，在习近平的治军思想中，“依法治军、从严治军是强军之基”。与国家机构一样，军队也设立有自己的法治机构。

军事立法工作的主要承担者是中央军委法制局，由军委办公厅领导。涉军的法律如《香港特别行政区驻军法》就是军委法制局主导起草的。

而司法机构几乎全部归总政治部管辖，并且架构与国家的法院、检察院、公安部、司法部一一对应。中央军委设有“全军政法委员会”，主要职能由总政治部承担，负责对军事法院、军事检察院、总政治部保卫部、总政治部办公厅司法局等军内政法机构的统一领导。2007年，中央军委决定将全军团级以上单位的临时性的“政法工作领导小组”改为“政法委员会”。 在军委总部层面设立有“全军政法委员会”，现任全军政法委书记是总政治部副主任、军委纪委书记杜金才，他同时也是中纪委副书记、中央政法委委员，代表军方参与全党的纪检、政法领导工作。各级军事单位的政法委书记、纪委书记一般也由同一位副政委兼任。

解放军军事法院、军事检察院是军队内部的审判、检察机关，军事法院院长、军事检察院检察长一般会被最高法、最高检授予一级大法官、一级大检察官。军事法院的性质属于国家审判体系的专门法院，受中央军委和总政治部领导，主要任务是在最高人民法院的监督下，审判现役军人和军队在编职员、工人违反军人职责案件和其他刑事犯罪案件。

军事法院分为三级。第一级是解放军军事法院，级别为正军级。第二级是七大军区、海军、空军、总直属队、总直属队第二军事法院，此外还有武警军事法院。第三级是大军区、海军、空军下属的地区军事法院，如成都军区西藏军事法院。但总直属队军事法院没有下属基层组织。

这其中，解放军总直属队军事法院原本负责负责审理军委办公厅、总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部、第二炮兵、军事科学院、国防大学、国防科技大学等大单位及其下属机构的军法审判工作。1997年，鉴于业务繁重，中央军委批准设立解放军总直属队第二军事法院，专门负责审理总参谋部及其所属部队、院校、研究所等单位的军事审判工作。其余大单位组织关系不变。

解放军军事检察院的组织体系与军事法院类似。而承担与国家司法部类似功能的军内机构就是总政治部办公厅司法局，负责组织军队律师考试、军事监狱管理、军队法律援助等管理工作，还设有军事监狱办公室。总政治部在西安政治学院设立了安全保卫系、军事法学系，专门负责培养军内政法人才。军事政法系统的法官、检察官、法警均为现役军人。

军内的“公安”部门则是总政治部保卫部，设立有侦察局、保卫局、安全局等机构，负责军队内部犯罪案件侦察、维护治安秩序和政治安全。

对徐才厚、谷俊山、杨金山等军内大老虎的侦查、起诉、审判等工作，就是由总政治部保卫部、军事检察院、军事法院等来具体承担。如今年3月31日，军事检察院就总后勤部原副部长谷俊山涉嫌贪污、受贿、挪用公款、滥用职权犯罪案，向军事法院提起公诉。