图∶特首梁振英一月十六日发表首份施政报告并在立法会接受议员提问

　　在发展经济、改善民生、促进和谐和推动民主四项工作中，前三项是连续不断的，後一项是可以中断待续的。从英美等国的民主实践来看，有关选举方案获得通过反而不是常态，不通过倒是常态。这对香港特区本届政府推动民主有两点启示∶一、适可而止。政改启动的时间可由特区政府相机行事，但务必订下暂停的时间表。二、过犹不及。由政改谘询到立法会表决，有一个合理的期间，不能太长，但也不能太短，似以一年到一年半为宜。

　　在施政报告中，行政长官梁振英提出“在适当时候，就2017年行政长官选举办法以及2016年立法会的选举办法展开广泛谘询，并启动宪制程序。”到底什麽是开始谘询、启动程序的适当时候，社会上的意见并不一致，可以说是见仁见智。

　　有人认为，应当先促进经济发展，改善民生，等两者都有起色，才展开谘询工作较好。有人认为，政府的工作虽然要一项一项进行，也可以有优先秩序，但并不排除可以同步推动政改的可能，因此不必等经济民生有改进才推进。还有人认为，应当优先推动政改。

　　上述三种意见，何者较为可取呢？这需要结合具体的选举安排来分析。

　　剩馀时间并不多

　　本届行政长官的任期，始段已经过去了半年，如果扣除2016年璁期立法会休会以及安排立法会选举、提名委员会选举和行政长官选举的大约一年时间，则可供谘询决定的时间只有三年半。如果考虑到2015年下半年区议会的选举以及有关条例的修订（例如废除区议会委任议席），则时间只剩下两年半。

　　结合以上有限的时间安排来分析，就不难发现三种意见都是片面的。经济民生优先的说法不是没有道理，在解决经济民生问题的基础上推进民主，这种民主才能成功。否则大家的日子过得不开心，要谈的就是如何“革命”，而不是如何推动民主进程了。如前面有关时间安排的说法是正确的话，则可供政改谘询作出决定的时间只有两年半，而经济发展、民生改善，大家认为满意的时间却未可确定。即使两三年後让市民关心的经济民生问题确有起色，可能时间也来不及。经济民生优先说，可能此路不通。

　　进程多是“阶梯型”

　　然而，政改优先说也有问题。这种见解本来是在二次战後由非洲国家的民主实践证明不可行了，回归後的若干年，在香港特区的实践也得到某种程度的证明。例如∶在2003年7月基本法第23条立法受挫後，特区政府以为政府管治出现的问题是认受性不足，而认受性不足的原因就是没有推动民主发展，於是政府就在是年年底启动政改进程。在2005年12月特区政府推动的07、08政改方案被立法会反对派捆绑否决後，特区政府没有对反对派进行谴责，并尽力让全体社会认识到反对派议员们的用心，反而自惭形秽，以为推进民主的力度不足，以为是没有两个普选的时间表和路线图的缘故，因而把政改放在优先的地位。记得2007年前任行政长官上任只有10天，就公布《香港政制发展绿皮书》，曾荫权还自诩把70%的时间和精力放在政改上面，结果忽略了社会经济发展包括房屋问题，而政府的认受性也没有提高。可以坦率地说，从2005到2010年的五年，是香港回归以来房屋供应最少的五年。到2010年政府才认识到这个问题的严重性，特别是2003年“自由行”以来，内地人士的需求逐渐增加，可是为时已晚。

　　既然经济民生优先说不完整，政改优先说有弊端，是否只有同步推动说一途呢？其实又不尽然。从长远的观点看问题，促进经济发展、改善民生是持续性的过程，而发展民主却是中续性的过程。虽然在整个过程中有部分时间重叠，但不必全部同步。就政改的设计而言，只要政改方案获得通过，推动民主就应当暂且中止，留待下届再推进。同理，政改方案不能通过，推动民主也应当暂且中止，留待下一届政府再恢复。这才符合科学发展观，才是合理的、也符合民主进程的安排。

　　以英国改革上议院为例，经过了将近一个世纪。工党一上台，就会推动改革，而保守党一上台，改革就会暂缓。直到上世纪末，才对废除世袭贵族、终身贵族议席达成共识。但对上议院中委任和民选议员的比例，始终形成不了共识，只能中断待续。

　　美国 的民主进程也是循序渐进的∶1868年宪法第14条修正案虽然取消了肤色歧视，但黑人和选举权仍长期被各州剥夺，1913年宪法第17条修正案才将参议院从间选改为直选，1920年宪法第19条修正案才使妇女享有选举权，1965年美国国会通过的选举双法，才取消各州对选民的文字测验。1971年宪法第26条修正案，才规定18岁公民的选举权。这也说明世界各国的民主进程都是“阶梯型”的，而不是“斜路型”的。

　　谘询期年半为宜

　　由此可见，在香港特区的发展经济、改善民生、促进和谐和推动民主四项工作中，前三项是连续不断的，後一项是可以中断待续的。从英美等国的民主实践来看，有关选举方案获得通过反而不是常态，不通过倒是常态。这对香港特区本届政府推动民主有两点启示∶

　　一、适可而止。《老子第32章》∶“知止可以不殆。”政改启动的时间可由特区政府相机行事，但务必订下暂停的时间表。从以上分析来看，以2014年底或2015年初由立法会表决为宜，不论表决结果如何，都应中止，留待下届（回）分解。

　　二、过犹不及。由政改谘询到立法会表决，有一个合理的期间，不能太长，但也不能太短，似以一年到一年半为宜。这符合老子“动善时”的主张。

　　当然，归根结底本届政府推动政改的关键问题仍然在於如何正确理解香港基本法第45条第2款规定的“提名委员会按民主程序提名”行政长官候选人的问题。解决了这个问题，其馀的问题就不太困难了。

　　作者：宋小庄 为法学博士