宋小庄：正视宪法的法律权威

        文/宋小庄

　　从基本法序言可以看到，宪法第31条是设立香港特区的法律依据，宪法是制定基本法的法律依据。虽然宪法有部分条文属于社会主义的条文，而基本法规定的香港特区的制度是资本主义的，但这却是宪法容许的，1990年4月4日，在制定基本法的同时，全国人大作了一个专门决定，基本法是合宪的，并要求香港特区的法律、制度和政策以基本法为依据。

　　由于香港特区实行“一国两制”，宪法的社会主义制度和政策不适用于香港，例如中国共产党领导的多党合作制、计划生育制度等，并不适用于香港，但不等于宪法对香港特区就没有法律效力。到底宪法效力和宪法适用有什么关系，有什么区别呢？

　　宪法具法律效力适用香港

　　归纳起来，宪法法律效力与适用的关系和区别有三：

　　一是法律效力是法律适用的前提和基础。如果一项法律没有法律效力，就不可能适用；在一般情况下，有了法律效力，就可以适用。但这并不是绝对的，因为法律的适用受该法本身或实际情况的限制。例如宪法第25条规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”计划生育在内地的适用前提是该规定具有法律效力，虽然不在香港适用，但仍然具有法律效力，香港特区要尊重该法律效力，不得攻击该项宪法制度。

　　二是法律效力是完整的，但有时却是可以分割的；法律适用却是具体的，通常是可以分割的。任何中国公民，不论生活在境内，或是在国外，都有效忠宪法的义务，虽然生活在国外，宪法的很多条文都不能适用，但法律效力仍在，该公民不得有违反宪法的、反向的作为。但中国公民在国外就未必可能适用宪法，并履行宪法规定的各项义务。但任何生活在内地的中国公民，对宪法规定的义务，只要满足适用的条件，就有适用的义务。

　　三是法律效力禁止反向运作，不得采取任何与该法律效力相对抗的作为。禁止反向运作，但在特殊情况下，却允许不作为。法律适用却不然，既要求正向作为，又禁止反向运作。例如内地实行共产党领导的多党合作制，但香港特区却实行行政主导的政治体制，这是宪法第31条允许的，香港特区可以不实行共产党领导的多党合作制，但这并不意味着香港特区可以不尊重该制度、可以反对该制度。而在内地，则不但要尊重该制度，而且要适用该制度。

　　然而，在内地和香港都有不少宪法效力和适用的误区，包括宪法完全不适用于香港、宪法只有第31条适用于香港、宪法的社会主义制度和政策对香港特区没有法律效力、基本法的实施不必借助于宪法等观点，这都是不理解“一国两制”的国策和战略构想的缘故。基本法规定了中央国家机构的特殊性职权，宪法规定了该机构的一般性职权，该中央国家机构是可以根据宪法对香港特区行使权力的。例如全国人大常委会的释法既引用基本法第158条，又引用宪法第67条。基本法规定居民的基本权利和义务，但未规定中国公民的基本权利和义务，在港的中国公民并不能排除履行中国公民的权利和义务。宪法和基本法共同构成香港特区的宪制基础，就不能排除宪法的正当适用。

　　对宪法和基本法效力和适用，内地和香港也经常发生混淆，存在种种错误的说法。例如：有整体有效、局部无效说，就搞不清楚，如何才能整体有效。区际差异说、不必要适用说，就把一国之内的差异，扩大到国与国之间的差异。自我限制说，就是要求中央国家机构放弃对香港特区的管治权，放弃对高度自治范围内的事务的监督权。变通适用说、不确定说，就会造成思想的混乱。补充适用说、中介说，就会增加宪法适用的难度。特别法说，就会否认宪法和基本法发生母法和子法的关系。其他还有无效说、脱钩说、冻结说、多部宪法说等等，标奇立异，完全没有从基本法序言提到的立法宗旨和目的考虑问题。

　　称呼基本分为小宪法，也是误区。这种说法，不理解单一制国家的政体，单一国不可能有一个以上宪法，或者一大多小宪法，只有联邦国才有这种情况。

　　基本法和宪法是母法关系

　　美国有50个州，各州有州宪，有地域范围，而基本法却是全国性法律，全国各地处理涉港事务都要遵守该法，但这又不意味着内地要实行香港式的资本主义制度。联邦国的国家宪法和各州宪法，不发生母法和子法的关系，但宪法却是制定基本法的依据，有母法和子法的关系。基本法是全国性法律，但绝大多数条文是处理“一国两制”下的事务，没有重复宪法的条文。从这个意义上说，没有宪法，基本法是不完整的，有了宪法，基本法才是完整的。

　　宪法在香港特区不但有法律效力，而且是可以适用的。可以对香港行使权力的中央国家机关，如果认为单凭基本法行使权力有所不足，可以依据宪法行使权利。对香港特区的地方政权机构而言，也可以向中央提出这样的要求，或在符合“一国两制”的前提下，考虑在基本法之外，以宪法为依据制定政府政策和制度。然而，基本法是合宪的，基本法应当优先适用。但如果适用宪法对“一国两制”更为有利，应当或者可以适用宪法。由于全国人大常委会有宪法的解释权，宪法什么条文应当适用、如何适用，应当是属于全国人大常委会职权范围内的事。

　　陈澹演《寤言．迁都建藩议》：“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”万世和一时是时间关系，全局和一域是空间关系。前者最典型的事是秦始皇变封建为郡县，建立单一制的国家体制，使中国在合久必分之后，仍可分久必合。后者最典型的事例就是“一国两制”，香港特区虽是国家的局部地区，但只有全局在谋，胸有丘壑，才能治理好香港之一域，为全局作出重大贡献。

        作者为法学博士