“从2008年开始直至2040年，联合攻击机将是世界第一攻击平台。”
冷战结束后的20年见证了英国民用航空领域和军用航空防务领域的显著变化。美国的波音公司和欧盟空中客车公司主导着民用飞机市场，而防务市场虽然保持了稳固的状态，也出现了缓慢的合并和收购。例如，1995年洛克希德公司和马丁 玛丽埃塔公司合并；1997年麦克唐纳 道格拉斯公司和波音公司合并。洛克希德 马丁公司、波音公司、泰利斯公司和英国宇航系统等公司主宰着英国航空防务市场 ，但是这种合于经济原则和许多西方国家追求的“和平红利”一起，已经导致了防务资源的分散。
最重要的是，武器系统已经变得比以往更加复杂，因此也更加昂贵，这意味着每代武器中能买得起的武器数量越来越少。在此种环境下，许多国家和公司开始寻求合作或协作。美国联合攻击战斗机（JSF，Joint Strike Fighter）项目有8个伙伴国家、3个出口机会以及广泛的国家防务工业参与。本文着眼于英国的参与情况，遇到的问题，JSF计划开发在费用和进度方面预计会遇到的困难，英国国防部（MoD，Ministry of Defence）决策固有的风险，以及未来英国可能的政策选择。
JSF广义上源自二十世纪五六十年代北约的研究，该研究假定西欧领空是所有华约国家攻击的目标，这就意味着任何机场一旦遭受袭击，都可能失去战斗力，直到有效的维修和清理工作结束。因此研制一款能够利用任何一块平地短距离或垂直着陆起飞的飞行器势在必行。由于这种飞机费用太高 ，只有“鹞”式和雅克-38这两种飞机服役。
JSF直接起源于二十世纪八九十年代的若干项目，这些项目的目的在于取代美国空军、海军、海军陆战队以及许多相关盟国所使用的大量遗留系统。这些项目包括：“先进短距起飞/垂直着陆1983-84”（ASTOVL，Advanced Short Take-Off/Vertical Landing）、“短距起飞/垂直着陆攻击战斗机1983-94”（Short Take-Off/Vertical Landing “STOVL” Strike Fighter）、“通用平价轻型战斗机1993-94”（CALF，Common Affordable Lightweight Fighter）、“多用途战斗机1990-93”（MRF，Multi-Role Fighter）、“先进战术飞行器1983-91”（ATA，Advanced Tactical Aircraft）、“海军先进战术飞行器1990-91”（NATF，Naval Advanced Tactical Fighter）、“先进攻击/先进/战斗机攻击1992-93”（A-X/A/F-X，Advanced-Attack/Advanced/Fighter-Attack）以及“先进攻击技术”（JAST，Joint Advanced Strike Technology）项目 。后来发现ASTOVL、CALF以及JAST项目的目标非常一致（最终产品是一款使用高速喷气式发动机，高科技的、三军皆可使用的短距起飞垂直降落战机。于是这些项目在1994年10月被合并为JSF项目。英国为了寻找“鹞”式的替代品参与了ASTOVL和CALF项目，同时也继续参与了JSF项目。
JSF项目成形
该项目授权严格，目的是开发一款高性能、易保障、价格合理的飞行器，可在三军服役，来基本取代二十世纪六七十年代研制的飞行器，如F-15、F-16、A-10、F-117、A-6 以及AV-8B 。1996年3月22日五角大楼向参与CALF研究的四支团队中的三支发放了请求建议书（RfP，Requests for Proposals），这三支团队分别由波音公司、洛克希德 马丁公司、麦克唐纳道 格拉斯公司领导。它们提出了三种不同的创新性方案，并向22亿美元的“概念和研发阶段”（CDP，Concept and Development Phase） 投标。1996年11月16日，最终被选中继续进行该项目的是波音公司和洛克希德公司，它们分别得到7.18亿和6.67亿美元的资金，在51个月内建造两架全尺寸样品。
国会认为发动机领域缺少竞争，因此与通用电气公司领导的一个团队（包括埃里森发动机公司以及劳斯莱斯公司）签订了一个9600万美元的多年合同，鼓励其开发一款候选发动机，同时普惠公司被选中来制造主发动机 。2001年10月26日，五角大楼宣布洛克希德 马丁在“概念和研发阶段”获胜，将继续“工程和制造研发阶段”（EMD，Engineering and Manufacturing Development Phase）——随后被重命名为“系统研发和验证阶段”（SDD，System Development and Demonstration Phase）。按照设计，该项目不仅为多军种服役，而且具有国际通用性。这样的设计不但增强了项目的总体生存机会，并且因为操作性（增强了同盟间装备的互操作性）和经济性（增加的国外销售降低了飞机的单位成本）方面的原因显得非常重要 。该项目的国际合作至今没有太大变化，8个伙伴国家被分为三个级别：一级（英国）、二级（意大利和荷兰）或者三级（土耳其、澳大利亚、挪威、丹麦和加拿大），其所处级别也决定了该国家在这个项目中影响力的大小。诸如新加坡、以色列、日本这样的国家也可以以“安全合作参与者”（SCP，Security Cooperation Participant）身份参与项目，并以国外军售方式购买飞机 。作为唯一的“系统研发和验证阶段”的一级参与者，英国投入了20亿美元 。
早期问题
鉴于该项目涉及尖端技术、多用途以及多国协作，再加上国际工业合作，问题一直不断浮现。最早的一个问题是工业分工。对于挪威、丹麦和荷兰这样的小国，他们在1975年6月7日签署的“F-16欧洲合作生产合同”（F-16 European Co-Production Contract）中已经开始协作了。3个国家总共订购了348架飞机 ，许多人将这种做法视为进入美国防务市场的一种方式，这在以前是很困难的事情 。但是，当所有伙伴国家以最具价值投资原则来报名参与时，很显然它们对于这种参与形式在实际操作中意味着什么并没有做好充分准备。尽管项目背后的总体目标是缩短开发时间、降低单位成本和将工业完全整合入供应链条，同时也在设计中加入了最新的“货架销售”（COTS，Commercial-Off-The-Shelf）技术，但是很多人仍然很快意识到许多合作伙伴（特别是欧洲伙伴）的采购结构仍然基于以政府间层次安排的明确分工 。
在“系统研发和验证阶段”的最初几年里，JSF项目办公室确实严格遵守工业合作条款以及最大价值投资原则。即便如此，所有合同中只有一小部分给予了非伙伴国家。举例来说，截止到2003年，全部140亿合同中只有价值4400万美元的合同给予了日本、德国和以色列等非伙伴国 。事实证明，合作伙伴中的加拿大是毫无疑问的赢家，它得到大概4000%的回报 。英国收获了授予合同的24.2%，支出了开发成本的6.2% 。
不难想象，如此巨大的差别最终招致了不满，特别是挪威、丹麦、荷兰和土耳其等国家。洛克希德 马丁公司负责在实现项目目标的前提下平衡合作伙伴的期望，而且要确保满足国际政策的要求，以便获得对项目的持续支持，于是他便频繁使用“战略价值最大投资方法论”（strategic best-value sourcing methodology），这样就能把一些未达到国家期望的合同授予伙伴国家。
其次，有国家谴责美国不愿意分享敏感技术，而这是其在项目开始之初就做出的承诺 。洛克希德 马丁公司甚至认为这将是进入“生产、维持和跟进研发阶段”（PSFD，Production, Sustainment and Follow-on Development Phase）谈判的主要内容，这种看法也得到美国政府责任署（GAO，Government Accountability Office） 的证实。对于英国，这关系到它能否得到数百万行控制飞机的软件代码。此问题在2004年年底第一次凸显 ，2007年它上升为首相—总统级别的问题后，两国签署了《美英国防合作条约》（US-UK Defence Cooperation Treaty），人们推测问题理所当然应该得到解决了。但是，当JSF项目办公室国际事务领导人吉姆 施赖伯（Jim Schreiber）在2009年底接受路透社采访时 ，这个问题又再次成为关注的焦点。他在采访中透露，美国实际上仍然保持代码私有，并声称“没人愿意与人分享这些东西”。这种情况已报告至国会 ，但至今仍没有拿出令合作伙伴满意的解决方案。
再次，与上述相关的是美国的出口管制和技术转让制度，具体体现为《国际武器贩卖条例》（ITAR，International Trafficking in Arms Regulations，以下简称条例）。虽然多数国家期望美国保护其尖端军事技术，直到现在这种制度对其他国家与美国进行协作的期望所造成的影响仍然是美国不愿意看到的。如果“美国和英国这两个最亲密的同盟不能突破持续的障碍有效地共享防务技术，更广泛的横跨大西洋的国防工业和技术合作还有什么希望呢？”
五角大楼已经认识到此做法对美国国防安全利益的损害，称此制度是“冷战的遗留物”，“必须改变以应对当前的威胁” 。研究表明，就此问题进行的几乎每一项采访都强调“美国国防贸易控制是妨碍大西洋两岸合作的最大障碍” 。此问题产生了四个重要的关注点：对自主使用权的影响，对条例控制下的体系的依赖而产生的进度延缓和成本增加，再出口的限制，以及此条例在跨国设施方面造成的纠纷。甚至有迹象表明对该条例细则的改变已经开始对美国子系统和零件供应商产生负面的影响 。
艰难前行
在向“低效率初始生产”（LRIP，Low-Rate Initial Production）和“高效生产”（FRP，Full-Rate Production）阶段推进的过程中，两者并行开发是一个主要问题。在2014年最终的试飞阶段结束之前，美国国防部将花费540亿美元获得大概400架飞机 。用仿真、案头研究和CATBird软件试飞平台替代大部分的试飞工作来加快零件定型速度的做法使风险加剧。相比于在少量飞机上试验和改进然后将解决方案整合入最终的生产设计中，在进行完大量试飞前赶制出一款新飞机导致了成本的增加，因为这样做一旦出现新问题，需要维修的飞机数量是巨大的。
另一个影响成本的因素是客户决定购买数量的变化，而这一因素取决于任何单位成本的增长。在经济萧条时期，西方防务预算面临的压力很大，一些国家还要承担不断增多的海外军事行动。如果生产速度很快，待产飞机总数的细微变动都会产生严重的影响。二战以来，国防通货膨胀使主要武器系统的采购陷入困境。尽管确立了该项目来应对这种影响，但是2001年至2009年间的待产飞机数量的变化，加上劳动力和某些原材料成本的上升，以及因技术问题造成的项目延迟，导致JSF单位成本增长了38% 。
当前单架估计成本甚至已经增长到超过1亿美元，总项目成本达到4000亿美元 。于是国防部不得不在2010年3月26日向国会报告该项目违反了“纳恩—麦克迪条款”（Nunn-McCurdy），并在2010年4月1日由国防部发布的年度《选购项目报告》（Selected Acquisition Report）中进行了详细说明 。这涉及1985年《国防授权法》（Defense Authorization Act）所包括的“纳恩—麦克迪条款”（Nunn-McCurdy Provision），该条款规定一旦某项目成本超过了特定阈值，国防部要向国会证明这个项目对国家安全至关重要。该证明由五角大楼的采购、技术与后勤副部长阿什顿 卡特（Ashton Carter）签署，并于2010年6月1日呈交国会。
正是由于国防预算压力大，军事行动任务增加，以及美国无力阻止飞机成本的增长 ，包括英国在内的合作伙伴中出现了对于可能采购飞机数量的抱怨。尽管如此，英国仍然计划采购3架试验飞机（2011年2架，2012年1架），然后当项目进行至“低效率初始生产”阶段并向“高效生产”阶段推进时，将购买少量飞机用于训练。虽然英国同意购买作战飞机的总数为138架，但是2006年签署的《生产、维持和跟进研发阶段谅解备忘录》（PSFD Memorandum of Understanding）没有明确规定每个国家必须购买飞机的具体数量 ，加上2010年10月的《国防战略和安全评估》（SDSR，Strategic Defence and Security Review）的相关规定，英国就有机会将购买“短距起飞垂直降落”B型改为传统的C型。
此决定经历了一段时间的审查 ，因为改装两艘“伊丽莎白女王”（Queen Elizabeth）级航母，使其具有弹射和拦阻装置的预计成本从4亿英镑增加至180亿英镑。考虑到全寿命成本、航程、性能、服役日期以及和重要盟友的互用性等因素，有希望于2012年5月最终决定重回B型 。在紧缩时期，最终购买138架飞机越来越不可能了，特别是当前国防部和的财政部正在争论，到底由谁为“三叉戟”核动力潜艇的替代品买单。过去的先例是由中央财政支付初始采购费用，国防部负责日常运行费用。财政大臣乔治 奥斯本（George Osborne）声称国防部应该负担全部费用，这造成了两部门的对立 。同样，意大利因受欧元区危机带来的额外压力影响，将计划订购数字减少41架 。加拿大开始考虑削减订购计划，甚至完全退出项目 。日本当前仅仅是选择F-35作为其42架下一代主战飞机竞标的胜出者，并一直警告美国如果飞机成本显著上升它也可能削减订购数量或退出计划 。
变化的目标
根据2011年国防部预测报告，拥有和使用JSF大机群50年将花费超过1万亿美元。美国参议员约翰 麦凯恩（John McCain）认为与使用其他飞机的花费相比，这个数字“令人瞠目结舌” 。对于其他参与国家来说，成本的增长已成为审议JSF的关键问题，盖过了例如工作岗位和同美国的互用性等问题。
最后，英国和其他考虑采购F-35的国家主要关心的是可预测性和风险这两个因素。无论是最终成本、交货时间，还是JSF的最终表现等问题，都会出现对国防部在F-35采购中能否合理谋划、英明决策的严重质疑。就该问题，美国政府责任署（相当于英国国家审计署）采购主任于2012年3月20日在对国会的证词中阐述了JSF项目的不确定程度。
证词指出，JSF重组现在进入第三年，自2010年6月以来总成本增长了150亿美元，其中研发成本增加50亿，采购成本增加100亿 。缺乏资金的国防部高度关注成本的增加。更令人不安的是此项目将经历更大的变动，这意味着将产生额外的不确定性。政府责任署的评估是：“当美国国防部批准新的项目基线时，预计很快会有额外的变化 。”对于负责制定计划将JSF纳入现役的英国行政人员们来说，更为重要的可能是：政府责任署的分析表明“项目的不确定性导致了初始作战能力形成日期尚未敲定” 。
政府责任署一再强调，美国已经连续三年削减近期的F-35采购数量。2002年以来五角大楼已经将2017年前的采购数量从1591架削减到365架，几乎减少了75%。有鉴于此，英国需要关注项目时间表的变化 。此外，五角大楼将怎样使未来的JSF投资符合国防部的紧缩预算是一个不仅影响美国，也可能会影响到英国的首要政治经济问题。政府责任署预测，因为成本的增加和延期，直到2035年JSF项目年度投资额将超过130亿美元 。尽管美国国防部高级官员一再重申F-35处于美国国防能力的核心地位，但是国防部能否长时间保持F-35的投资水平可能将成为一个严重问题。
项目的挑战
政府责任署强调，美国国防部为了并行推进F-35研发和生产而做出的上述决定是造成这些问题的重要原因。2012年2月6日，国防部采购总管弗兰克 肯德尔（Frank Kendall）声称在首次试飞前数年就投产F-35是严重的错误 。政府责任署接受了这样的评价，并声明高度并行的研发、试验和生产目前是并将继续成为该项目大部分不稳定性的原因 。项目执行官（PEO，Program Executive Officer）海军中将大卫 温莱特（David Venlet）承认F-35“是根本上的失算 ”，这同样也证实了上面的观点。在这样的关键时刻显然无法取消此决定，但其在政府责任署对项目现状的审查中的影响显著。该审查促使2011年11个主要项目目标达成了6个 。
详细分析主要目标，政府责任署注意到其中5个目标是与合同期望和奖金相关的特定试验和培训行为，另外6个目标与成本、时间表、合同谈判和维护相关 。该项目成功地达成了两个重要试验目标：STOVL型完成了海上试验，CV型完成了静态结构试验 。但是，另两个目标没有达成：因为着舰尾钩问题CV型的舰载适应性表现不好，需要重新设计；试飞软件也没有按时完成 。项目成功地完成了“关于维护设计评审、进度数据、生产过程以及成本控制”的目标 。但是，政府责任署声称，该项目没有在期限内完成培训和合同谈判 。
回到中心问题上来，F-35项目是否处于允许英国国防部作出关键采购决定的状态？值得注意的是政府责任署强调虽然研发试飞取得了进展，但是该项目只完成了20%，“最有挑战性的任务还在后面 ”。政府责任署经常引用这样的警告：预计飞机设计和生产过程仍将出现更多的更改 。
值得注意的是，尽管项目取得了进展，政府责任署在报告结果时仍然非常谨慎。这明显地困扰着上文提及的英国对于F-35STOVL型和CV型间的选择。政府责任署虽然强调STOVL型“一些解决方案是临时的，没有经过试验” ，但仍坚持该型已经进展到脱离试用阶段。考虑到这个细节，政府责任署指出：“一些技术问题已经得到论述，也设计了一些可能的解决方案，在这种情况下，对这些缺陷是否得到解决进行评估可能需要好几年 。”它同时指出，按项目办公室的说法，“五个特定问题中有两个需要修正，另外三个已经得到临时性的适当修正。”政府责任署还补充道：“在提出的技术解决方案得到充分试验和验证之前，不能确定技术问题是否已经得到解决 。”
可能会产生这样的争论：英国JSF采购决策面临的困难已经包括在选择STOVL型还是CV型这个问题之内。英国需要对建造航母作出决策，它显然将受到英国采购JSF的型号的影响。2010年《国防战略和安全评估》转而购买CV型的决策可能受到STOVL型正处于试用期这个事实的影响。同样，它不再处于试用期这个事实可能会在决定购买F-35哪种型号的问题上起到重要作用 。然而，如果英国不能明确STOVL型试用期的问题，而是基于没有充分试验和验证的解决方案作出决定，它将发现自己依据带有疑问的信息作出了关键决策。
复杂性和性能
在此关键时刻，要时刻关注F-35可怕的复杂性。它不仅会加剧项目的不可预知性，也会招致对战机最终表现的质疑。政府责任署强调，管理和开发超过2400万行代码“仍然令人担忧”，而且“延迟发布软件已经耽搁了试验和训练 ”。与美国其它战机相比，软件问题的重要性显得更加突出。政府责任署评论说，不仅JSF的代码需求增长到了超过2400万行，更重要的是机载软件有950万行 。这比F-22A“猛禽”机载软件多3倍，比F/A-18E/F“超级大黄蜂” 多6倍。尽管F-35的支持者会毫不犹豫地指出这些数字是JSF智能化的表现，但公平地说，这也表明美国国防部正承受很大的风险，而对于正在考虑使用这样一款充满技术挑战的战机的英国国防部情况也是如此。
在表现与性能方面，政府责任署给出了公正的评价，它认为对于赋予JSF核心作战性能的关键任务系统的研发“仍然落后于时间表并具有风险性 ”。基于此，政府责任署报告称“只有4%的全性能任务系统需求通过了核实 ”。政府责任署目前预计最早将于2015年进行F-35全状态试飞 （虽然下文提及2017年是更可能的计划时间），这对作远期决策和承诺的英国来说十分关键。
关于JSF面对的具体技术挑战，政府责任署评估称“对于任务系统功能和作战概念不可或缺的”头盔显示器（HMD，Helmet Mounted Display）的缺陷“问题最多” 。另外，它认为所谓的“提高战机完好率和降低保障成本的关键基础系统”的自主物流信息系统“没有研发完成” 。政府责任署所表现出的对于这些关键技术的谨慎和踌躇表明英国决策者在这个关键时刻十分不确定。事实上，头盔显示器只是五个主要问题之一，其他四个分别是：加油系统（Fuel Dump System）、综合动力包（Integrated Power Pack）、着舰拦阻钩系统（Arresting Hook System）和战机隐身特征 。
回到F-35项目的不可预知性这个主题上来，英国决策者对成本和交付时间表是否精确的担忧主要源于政府责任署对未来的预测。政府责任署强调生产过程中“试飞导致的工程变更多于预期，这也使得难以达到高效的生产率” 。它还强调“仍然存在成本增加和新增支出的风险” 。
对于英国国防部最关键的问题可能是，实现对该项目清晰且可预知的估量似乎仍然很遥远。政府责任署的观点是“目前估计直到2019年该项目变更水平将保持增长” 。此外，尽管试飞还要进行很多年，五角大楼仍在数百架飞机上投资数十亿美元” 。政府责任署评价道“该项目未能对符合高效生产的稳定设计和制造过程作出验证。工程变更保持着相对高的比重，而且随着试验的继续需要额外的变更” 。鉴于此，应重点关注的是，“全状态JSF的初期专项作战试验暂定于2017年开始” ，预计在2019年确定产品总价 。
结论
JSF的历史和背景表明了数十年前一个英明的决策——建立一个服役于三军的战机通用平台，在多大程度上变成了一个“烫手山芋”。专业学者和分析家只有在回顾中才能判断通用平台的概念是否有先天缺陷，并确认该项目是否将受困于成本超支和延期。关于继续进行并行研发和制造的决定，事实证明长期来看是不需要的，而且这个决定显然有很大的问题。政府责任署已经断定，目前JSF的不可靠性主要是因为在没有成功完成研发和试验的时候投入生产。美国国防部高级官员一致公开表示赞同此看法。
对JSF项目的回顾表明英国以及其他国家参与F-35项目有扎实的理论依据。政府有充分的理由希望参与研发一款拥有尖端技术的第五代战机，未参与的国家也有合理的理由希望采购JSF。额外的诱惑是美国军方依赖于项目的成功，五角大楼承诺确保项目不会失败，并确保调拨资源制造出能出色地服役的F-35。对于英国和其他国家还存在政策方面的考虑：采购JSF将加强与美国的协同能力。同时，特别是对于英国这个唯一的JSF一级合作伙伴来说，项目可以增加就业。如今看来，就业量的确会增加，但是英国的经济获利可能会因F-35的高采购成本而减少。
如果前面提到的JSF项目的问题对英国和其他国家政府来说的确重大，那么这些问题将被这个事实所放大：近些年来所有国家的国防预算事实上都受到了打击。在2008年之前可以承受的超支和延期现在已变得不堪忍受。对于英国来说，所有这些因素在一个特别具有挑战性的时间同时出现。因为缺少项目花费和时间表的满意答案和可靠数据，关于航空母舰的决策在某方面正决定着F-35的决策。
如前文所述，英国已经做出了关于购买F-35的法律承诺。这个决定将会受到许多成本和进度之外的因素的影响，其中和美军的协同性当然是个决定性因素。F/A-18“超级大黄蜂”的采购可以满足这种需求，但是也带来了对波音未来产能的质疑。因为没有获得F-35的可能任务，这个决定还会对JSF保障部署方面最大的分包商英国宇航系统产生影响。
在如今的财政气候下，决定购买F-35最终可能招来一个简单的质疑：对于将来的成本增加和项目延期，英国国防部可以承受多高的成本和多大的风险。虽然英国国防部几乎肯定希望将JSF纳入囊中，然而要实现这一愿望需要确保F-35可以按符合新航母采购的时间表交付，并将费用控制在正在缩水的国防部预算之内，而且不会影响其他重要的国防能力。综上所述，英国关于开展JSF项目的决策带有相当多的仍然难以预知的风险。 知远/渡江
