一、纲要
美国和日本应认真考虑在保证横田空军基地军事备战能力的同时也能为民航提供服务。要这样做就得加强符合军民双方利益的新基础设施建设，为盟国解决一些关键的机场短缺问题，同时为美军在全日本能使用更多民用设施打开方便之门。
采取这种做法既能应对当前安全挑战，又符合美日双方利益。如果计划获得成功，横田的军民两用模式也可作为亚太地区其它军事基地的典范。
横田机场军民两用有助于达到军事和经济目标，而且似乎也是整合的时机。美日两国政府都有意加强美驻日军事基地，目前日本国内民意也支持加强两国同盟。在经历了2011年3月的三重灾难（地震、海啸和核辐射）之后，两国友好关系得到了加强。当前中国东海的紧张局势更增添了美日军事合作的重要性。去年，经过专家的讨论之后，对大幅加强基础设施建设来加强美军作战能力有了一个更清晰的认识。
横田空军基地的军民合用既能避免军方控制受到削弱，又能通过改进设施来加强军事能力。这些能力提升可通过下述良好的程序和两用机场的充分使用来获得，包括三泽军民两用机场的使用规则。操作风险可以通过在试行阶段仅限于对商务航空开放这一做法来加以控制。同样重要的是，在达成横田基地向部分民航开放协议的同时，也可以达成军方在紧急情况下可以使用民用机场的协议。
横田空军基地军民两用化可以成为美日两国的双赢举措。美国可以在加强基础设施建设和使用民航设施方面获益；而日本则能因机场吞吐量的扩大而获益。日本民众对美军驻冲绳基地的不满，即“普天间怨气”，也将会被积极的“横田佳话”所取代，使美日两国在美军驻日基地问题上达成一种新的、政治可持续性共识。
二、前言
在日本民众的眼里，美军驻日基地弊大于利。虽然美日两国于2006年达成了基地调整协议，日本民众还是对美国在冲绳驻军存有争议。这种争议限制了决策者的注意力，从而忽略了更广泛的安全关系。
美日必须寻求新的机遇来加强和保持两国的同盟关系。在这方面，将横田空军基地转变为军民两用机场可成为一种新的美日合作模式尝试，并以此来解决军事和政治挑战。
横田空军基地是美日同盟的战略资产，它在作战、支援、战略空运和保卫日本方面起着重要作用。此外，一旦朝鲜半岛再像过去的朝鲜战争和越南战争那样暴发危机时，日本将成为重要的作战、指挥、控制和战略运输前进基地。虽然横田空军基地的军民结合存在着一些技术障碍，包括保证军事行动所需之足够的运作空间、情况紧急时民用飞机可能造成的干扰以及可能增加的噪音和事故，但这些挑战是可以克服的。
自从2003年美国前总统乔治·布什和日本前首相小泉纯一郎提出了这一问题后，关于向民航开放横田基地的争论就断断续续地延续到现在 。一项可行性研究曾否决过这一提议，原因是美日就美国海军陆战队驻冲绳普天间航空基地的搬迁谈判迟迟没有结果，此外还担心在有情况时民航可能会影响到军方的作战控制能力。不过，美日关于让美国空军和日本航空自卫队共用横田基地的决定表明，美军基地整合是可以带来作战和政治利益的。
美日在考虑横田基地的双重用途时，必须让军事需求优先于地方经济和民航运输需求。双重用途还应能提高军事能力。许多美国和日本受访者都赞同这一原则，这也是东京建议和军民结合的基础。
美国寻求提高军事能力不仅是为了保卫日本，而且还要对地区突发事件作出反应。正如《日美安保条约》第四条所说的，“当日本安全或在远东的国际和平与安全受到威胁时”将动用驻日美军 。由于横田空军基地是美国在亚太和印度洋地区实施作战的战略后勤基地和空中加油中心，美军必须在任何情况下都能保持对该基地的控制 。虽然在和平时期横田基地的日常运作可能不太繁忙，但在发生危机时军事需求需要得到最大程度的灵活性和充裕的机场容量来保障作战行动。例如，在越战时期，横田空军基地就达到了最大容量。在近期，即1991年的海湾战争和2003年的伊拉克战争期间，为保障人员运输和物资供应，横田空军基地的使用率极大提高。
日本当地政界或许会支持这一改变。与过去要求将整个横田空军基地归还给日本的提议不同，东京市政府的政策是在保留美军存在的同时将民航引入基地。
基地周围的一些社体担心这样会增加噪音，但大多数本地社体不仅支持在横田建立联合导弹防御中心，而且还对该基地转变为军民两用机场表现出兴趣。根据美国在国内外的经验，军民两用设施能改善美军与当地团体间的沟通与政治关系，这在共同使用和完全失去基地之间有着很大的区别。因此，军民两用的做法可以让空军基地与当地社体保持密切关系，从而保证美军在该地区的军事存在。
为评估横田空军基地转为军民两用机场的可行性，新美国安全中心开展了长达一年的研究，分别在华盛顿和日本举行了十次小组研讨会，采访了来自美国国防部、国务院和空军以及日本防卫省、外务省和自卫队的多名官员。研究小组包括美日两国的运输专家、学者和分析家，他们的经验、分析和判断都反应到了本报告的观点中 。
本报告从美国国家安全利益和美日同盟战略的角度分析了横田空军基地转为军民两用的可行性。报告以保证美军有效的作战控制和能力为先决条件，同时也考虑到了亚太地区的战略环境、日本国内的政治背景、横田基地扩大用途的利弊和风险以及给日本经济带来的潜在利益。
本报告的结尾对横田空军基地的军民两用提出了一系列建议，对加强美日同盟起到了积极作用。
三、战略背景
二战结束后，美日构筑同盟关系的条件是日本为美国提供军事基地，作为交换美国承诺保护日本。1960年签署的《日美安保条约》是美日同盟的法律保障——即所谓的亚太地区和平与稳定的“基石” ——自从二战结束以来它起到了防止大规模冲突的作用。
如今，美国的前方军事部署仍然是美国在亚太的安全战略支柱，但不断变化的战略太势对日本和整个地区的美军基地构成了重大挑战。美军要依靠这些基地来实施联合空中作战；指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察；空中运输；空中加油和其它作战行动。在战役和战略层次，这些美国空军基地是联合与合成指挥与控制以及物资和后勤支援的神经中枢。
美国将保持这些前方部署力量；但必须考虑到快速变化的战略环境。2010年美国前国防部长罗伯特·盖茨说道，美国政府计划改变其在亚洲的防务态势，“地理上要更分散、作战上要更灵活、政治上要更可行” 。作为更大措施的一部分，横田空军基地的军民两用化将有助于美国达到这些基本目标。
至少有三个动因对美国前方基地结构有影响，即：亚洲国家军事现代化发展步伐、对美国调动其前方力量越来越困难的作战概念制定和美军驻冲绳基地所面临的政治挑战。
（一）亚洲国家的军事现代化
在过去的二十年里，许多亚洲国家的军事现代化建设都有了稳步发展 。这些国家不仅武器装备和备战水平有所提高，而且许多国家之间还存有领土争端、长期的历史和文化怨恨和让邻国感到不安的不透明的政策和决策程序 。
中国的军事现代化进程非常快，其速度甚至超过了中国飞速发展的经济发展速度。美国国防部估计，2011年中国与军事相关的总开支已达到1200至1800亿美元 。虽然这些开支还不到中国国内生产总值的百分之三，但中国的国防开支在过去的十年里已翻了三番 。
中国的行为和不透明等都增添了中国意图的不确定性。中国研发的武器系统不仅极大提高了解放军在陆、海、空常规军事领域的作战能力，而且在非常规领域也得到了极大加强，包括情报、监视和侦察、太空、反太空和网络空间 。中国的第一艘航空母舰、第五代战斗机和反舰弹道导弹都引起了该地区的担忧——不仅是因为这些武器系统所具备的杀伤力，而且更因为这些武器系统体表明了中国未来的军力发展方向和战略意图。此外，中国海上作战能力的提高使中国海军和海上安全机构在中国南海和东海以及琉球岛链和尖阁列岛/钓鱼岛附近都变得更加自信 。
所有这些都对美国的基地结构和美日同盟构成了新的挑战。鉴于中国武器系统的发展和美国驻日基地周边防卫能力的减弱，中国的现代化军事能力将威胁到美国目前的驻日基地（以及其它地区的基地） 。横田空军基地达成军民两用协议不仅能改进基地的运作能力，而且还能进一步加固基地，让民用机场和日本航空自卫队机场分担经营负担。
（二）反介入战略对固定基地的影响
美国对亚洲基地采取新举措的第二个动因是中国旨在防止美国及其盟国采取战术和战役介入行动以及限制美国及其盟国行动自由的反介入/区域拒止战略。作为该战略的一部分，中国囤积了大量中、短程常规弹道导弹，以及先进综合防空系统、远程雷达攻击机和防区外发射弹药。就美国目前的基地构成形式而言，这种趋势对美国的前方基地构成了难以预料的威胁。
美国空军参谋长和美国海军作战部长曾撰写了一份非保密的对抗反介入/区域拒止的联合作战概念并纳入了《2010年四年防务评估报告》，这就是所谓的“空海一体战”概念。装备了下代军事平台的“高技术敌人”能“扩大对美国及其盟国兵力投送的区域拒止范围”，并“威胁到美国飞机、前方机场和港口” 。这些担忧也反映在了日本近期出台的年度防务白皮书里。该白皮书认为，“中国在不断增加国防开支，其军队正在开展广泛而迅速的现代化建设，尤其是加强核力量和导弹部队以及海、空军建设，提高兵力投送能力” 。
如果中国成功发展和整合了实施反介入/区域拒止战略所需之军事技术和作战理论，那么美国驻日基地的内在风险将上升到难以接受的程度。即使是主要基地可能会受到攻击的念头也会在危机发生时影响政治决策，降低政府高层采取行动的信心，从而极大降低基地的使用价值。虽然加固横田空军基地的基础设施、确保日本有更多机场可以使用，这在美国应对反介入/区域拒止战略中只占一小部分，但却有助力于减轻威胁。
（三）作战和政治可持续性
尽管日本公众对美日同盟的态度总体上有所改善，但在冲绳还是有一小部分持反对意见的人。与冲绳某些居民（从当地选民到工会和地方官员、知事）之间的争执有可能在政治上妨碍美军在日本的行动。至少，冲绳的基地之争就给美日同盟带来了不快和机会成本。
日本民众对美军驻冲绳基地的激烈争论说明日本公众对美军驻日基地并不十分支持。冲绳的压力消耗掉了大量财力和政治资本，使日本本土成功的基地管理模式蒙上阴影 。2012年7月，当美国海军陆战队的12架MV-22“海鹰”倾转旋翼飞机被部署到普天间陆战队航空基地以取代老旧的CH-46“海骑士”直升机时，冲绳的紧张关系进一步加剧。由MV-22安全问题引发的政治抗议迫使日本政府成功促成了该飞机的停飞以便进行安全性评估 。即使是日本的独立调查最终从技术上通过了“鱼鹰”飞机的安全性审查，但这耗费了日本高层安全决策者的大量时间和精力，包括日本防相森本敏(Satoshi Morimoto)、外相玄叶光一郎(Koichiro Gemba)甚至首相野田佳彦（Yoshihiko Noda） 。这一负面的“普天间故事”多年来一直妨碍着美日同盟安全对话 。
横田的成功可以改变关于基地的对话。鉴于当前驻日美军与周边社团和东京市政府的积极关系，横田空军基地谨慎的军民结合可成为美军使用更多基地和设施、朝更广阔的美日军事合作方向发展和促进美军基地与日本地方良好关系的先例，使其成为一种常态而不是个例。在2012年9月1日举行的东京灾难管理演练期间，美国和日本的军用飞机向羽田机场实施了救援物资运送演练。让军用飞机进入东京两个主要民用机场之一的羽田机场——尽管只是一次灾害救援演练——说明日本政府在这方面已采取了一种积极的态度。
（四）日本的防务调整
在过去的几年里，日本的防务机构一直在向应对新挑战方面调整。日本修改了其基本国家安全战略，从“静态”防御转向了“动态”防御，强调发展敏捷灵活的军事力量来主动捍卫日本岛屿和领海 。这就需要日本在其领土内分散使用和保护许多基地。2010年日本出台了《防卫计划大纲》和五年中期防卫计划，表明日本正在根据该地区的安全环境变化进行调整。在冷战结束后的首次重大防务战略调整中，即：强调对其西南领土和岛屿的防卫，日本突出了“第一岛链”和琉球群岛的重要性 。2010年防卫大纲强调了在基地调整方面与美国进行合作以减轻日本人民负担的必要性，特别是冲绳基地，这里产生的政治压力将影响到同盟的作战能力 。
日本防卫省出台的《2012年日本防卫》白皮书重申了深化和扩大美日同盟这一主题，并为未来武装力量提出了雄心勃勃的地区任务要求 。值得注意的是，该白皮书附和了2012年2月关于将第3陆战远征军人员从冲绳移往关岛的决定。该白皮书还重申了2012年四月两国防长（防相）和外长（外相）发表的联合声明，即对2006年“美日调整实施路线图”进行修改 。所有这些，包括继续推行将部分军事基地归还于民的政策，都是为了在“保持威慑力的同时减轻驻日美军对当地社区的影响” 。
作为《防卫政策审查计划》的一部分，正如“调整路线图”（2006年已得到美日安全咨询委员会或“2+2”批准）所阐述的，一些显著的作战整合和转型正在进行或在日本本土的一些地方已经完成，包括：
1.横须贺海军基地。美国海军的“乔治·华盛顿”号核动力航母已进驻该基地，基地内修建了专用保养设施。
2. 厚木海军航空兵基地。在第5舰载机联队部分飞机和部分保养设施迁往驻岩国的海军陆战队航空基地后，厚木基地仍将保持使用。
3. 驻岩国海军陆战队航空基地。该基地将接纳第5舰载机联队的大部分飞机和保养设施，开放一条新的军民两用跑道并在本年内开通飞往羽田机场的商业航班。
4. 座间军营（Camp Zama）。日本陆上自卫队中央快速反应部队正在这里修建司令部和其它设施。
横田空军基地已修建了更多指挥与控制设施，这反映了双方对加强双边军事合作和在该地区加强多边合作的重视。2007年，联合国军司令部（后方）迁往横田空军基地，这是指挥与控制所取得的重大里程碑。2012年日本航空自卫队防空司令部从府中（Fuchu）迁往横田，其新的司令部就位于驻日美军第5空军司令部指挥中心旁。
总之，横田和其它地方的这些双边和国家指挥与控制安排是通过更紧密的结合来加强美日同盟的一部分，即：一个基地一个基地、一支部队一支部队、在战区和全国指挥层次进行整合。与冲绳形成对照的是，日本本土的地方政府——三泽、整个关东平原、佐世保和岩国——总体上都支持美军的军事存在。此外，自从2001年以来东京市政府就一直在横田空军基地定期举行抗灾管理演练，并从2006年开始与美军联合演练。
东京也会受到自然灾害的影响，如2011年3月的日本东部大地震。横田空军基地的军民结合是美日进一步加强联合行动能力和准备的一个机会。
四、驻横田空军基地美军的过去、现在和将来
自从越战结束以来，横田空军基地就成了主要战略空运和后勤枢纽，目前也是美国空军第374空中运输联队的大本营，这是美国空军在太平洋的唯一一个前方部署空运联队。第374空中运输联队有约3500名军人，主要负责作战、任务支援和医疗任务。美国空军在该基地的主要飞机有C-130H“大力神”战术运输机、C-12J“休伦”客运及货运飞机和UH-1N“易洛魁”轻型直升机。
在平时，横田空军根据当地预警状保维持和平时期态势。但这种和平时期态势并不能反应该基地的全部运作潜力。在发生危机时和战时，部队集结、吞吐量和飞机出动架次频率都将极大提高。
横田空军基地只有一条长约3350米、宽约60米的跑道、一些滑行道和一个主要作战机场所必备的装卸场地。该基地有大量作战支援、维修保养和弹药储存设施，包括一个军事人员前往日本各地和整个地区的候机楼和一些美军驻基地人员的住宿房屋。
虽然横田空军基地的作用和它的指挥与控制功能一样重要，但它并不是为现代和未来作战以及作战支援行动而专门建造的。其唯一的一条跑道严重制约了高节奏、大容量的作战行动，其滑行道布局也不适合地面快速滑行。虽然近期做了一些改进，引进了一些先进的空中交通管制技术，改进了空中交通路线，但东京地区还是不太适合实施大密度的空中作战行动。此外，公路和铁路设施也不能满足需求，尽管在上世纪五十年代已进行过大量改进。
横田空军基地发展史
今天的横田空军基地曾经是东京地区日本帝国军综合基地设施的一部分。1940年日本在东京西面修建了多摩军（Tama Army）机场，并用作武藏野中岛（Musashino-Nakajima）飞机制造厂的试飞中心。它与附近的昭和（Showa）空军基地和东面的立川（Tachikawa）空军基地一道，组成了类似于美国在俄亥俄州的莱特-帕特森（Wright-Patterson）空军基地的飞机研制综合园区。二战期间，美国对日本实施战略轰炸时多摩军机场毫发未损。日本投降后，美军占领了该机场并于1945年9月重新命名为横田陆军机场。在战后的几年里，该机场成了侦察、搜救和战斗机中队的大本营。朝鲜战争暴发后，横田空军基地变得异常繁忙。在这期间，美国空军的各种战斗机、轰炸机和侦察机联队对北南朝鲜发动了一系列作战行动。后来横田空军基地成了联合国军司令部的一部分，如今是联合国军司令部驻日本七个基地之一，担负着具体的国际义务和对朝鲜半岛的稳定和危机作出反应的责任 。
自从1945年以来，横田空军基地不断得到改进和扩充，并在整个冷战期间为重大作战行动提供后勤支援，成为货运和后勤枢纽及战斗机和轰炸机实施作战行动的中途站。鉴于其固有的灵活性和容量，在发生危机和战争时横田空军基地可迅速扩充，为整个东亚的军事行动提供支援。随着时间的推移，该基地发生了巨大改变，但其支援作战任务的职能从未改变。上世纪六十年代初是个重要的里程碑。当时，横田机场的唯一一条跑道被加长到了目前的3350米。
上世纪六十至七十年代，美国开始对驻日基地进行调整，横田空军基地被赋予了更多职能。其中一项新职能是1974年赋予的，当时驻日美军司令部从府中空军基地迁到了横田。在越战期间，横田基地又一次忙于提供作战和后勤支援，并成为向东南亚实施空中作战的主要航路点。B-52轰炸机在飞往其它基地的途中都要借道横田基地，从而大大加重了横田基地输送部队的负担。美军空军的战斗机从美国本土基地飞往横田空军基地，然后再前往冲绳的战斗机基地或东南亚。
越战结束后，横田空军基地的主要作战和支援任务告一段落，基地和飞机中队主要集中到了冲绳。从此以后，横田基地便成为美军在东亚开展军事行动的重要后勤和空中运输中心，并着重发展指挥与控制职能和危机对付能力。冷战结束后，横田的重要性仍未减退。随着基地合并工作的基本结束，横田空军基地将对驻日美军和整个地区的行动发挥重要作用。
五、美军对军民两用机场的要求
虽然横田空军基地的军民结合对日美是互利的，但这类整合首先应保证安全需求，尤其是在发生紧急情况或冲突时。美国有必要继续对该基地进行控制，哪怕是该基地成了军民两用机场（通用航空、商务航空、低成本航运公司等）。该基地应保持其军用优先权，并与当地社体达成严格的协议和共识。
要成功实现横田空军基地的军民两用化还必须让所有相关各方都明白，两用机场和军事行动之间有时也会发生冲突。与商用机场不同，在和平时期军用机场也很少遵循地方标准，更不用说在战时了。
在美国空军的政策和指令以及一些合法的协议和备忘录中都能找到军民两用设施的先例。此外，还可通过举行演习的方式来演练从民用到军用的转变操作程序。在特定的局势是否属于紧急情况方面，盟国管理人员要尽量降低可能出现意见不一致的风险。不过，这类问题既是法律问题也是政治问题，因为在日本（或其它国家），即便是专用军事基地也会受到政治合作和当地政府意愿等因素的影响。
在对横田空军基地的前景进行评估时，一位熟悉空军基地操作的退役军官认为，通过必要的设施改进和加强美国在全日本的存在，向通用航空设施转型是可以实现的 。在情况紧急时将民用机场转为军用，这是一个值得认真考虑的问题，在美国看来这可通过横田空军基地两用化来实现。一项关于在紧急情况下美军可以使用民用航空设施的法律早在2003年就已生效，但还需制定具体的实施计划来充分考虑到各方的最大利益。
当前和历史上军民两用基地的先例
虽然每个案例各有不同，而且横田空军基地还要进行认真分析，但已有许多军民两用的空军基地的先例。（更多关于美国空军对军民两用设施的具体要求请参阅附录二）。
在美国国内目前有23个“联合使用设施”（军用和商用航空联合设施或军用和通用航空联合设施），其中包括定期商用航班设施 。希卡姆（Hickam）空军基地（位于夏威夷的檀香山国际机场）就是一个典型的例子。美国在世界各地也有类似的军民两用设施。例如，日本的三泽空军基地就同时驻有美国陆、海、空三军人员；日本航空自卫队部队和日本国内商用航空公司。
隶属于美国空军装备司令部、同时也是美国空军核武器中心所在地的科特兰（Kirtland）空军基地紧挨阿尔伯克基国际机场，该机场有22个入口，年接送旅客560万人。
埃格林（Eglin）空军基地是第96试验联队所在地，该基地与弗罗里达洲西北地区机场合作，拥有3个入口，年接送旅客80万人。
希卡姆（Hickam）空军基地是美国太平洋空军司令部所在地，该基地与檀香山国际机场共用飞机跑道，机场拥有42个入口，年接送旅客2100万。
斯科特（Scott）空军基地自从1997年起就作为中美圣路易斯机场（MidAmerica St. Louis Airport）为民用飞机提供服务。
谢泼德（Sheppard）空军基地是第82训练联队所在地；与德克萨斯洲的威奇塔瀑布市机场（Wichita Falls Municipal Airport）毗邻，该机场拥有2个入口，每天有4次航班。
日本
三泽空军基地是美国空军的第35战斗机联队所在地，该基地与三泽机场共用一条跑道，该机场有2个入口，每天有3次航班。
驻岩国的美国海军陆战队航空站是陆战队第12航空大队及其战斗机和直升机中队所在地，该基地即将接收由厚木（Atsugi）海军航空设施转移过来的第5舰载机联队的固定翼飞机；该航空站与每天的商用航班共用跑道。
日本那霸（Naha）国际机场与日本航空自卫队的战斗机中队和日本海上自卫队的P-3巡逻机中队也在共同使用这个由原美国空军基地转变而来的机场。
韩国
美国驻群山（Kunsan）空军基地有第8战斗机联队，该基地与群山机场共用一条跑道，机场有2个入口，每天有3次航班。
土耳其
因切利克（Incirlik）空军基地同时驻有美国空军第39空军基地联队、土耳其空军中队和英国皇家空军部队，它还是北约的基地。
德国
莱茵-美因空军基地（Rhein-Main Air Base）紧挨法兰克福机场，从1945年至2005年它曾是驻欧美军的主要客运和空运枢纽。
六、军民两用机场的军事价值
作为军民两用谅解备忘录的一部分，美军可寻求由日本出资来改进基地内部设施。新的设施改进计划可包括扩大滑行道容量、高速活动通道、新的加油车停放场、新的机库及设施、加固地下油库和改进被动防御措施，如加固机库和飞机护墙等。
这些改进措施可提高基地的作战能力和生存能力。日本政府对驻岩国美海军陆战队航空站所做的改进就是一个很好的例子，值得横田空军基地效仿。
连接横田基地的公路、铁路和直升机设施等外部设施的改进也能改善基地与联合运输后勤网之间的联系，从而提高基地的作战效率。
基地内外的改进工作应与周边市政当局密切协调。规划者要考虑到当地民众的想法，寻求最大程度地照顾到城市发展和地方商业发展。
规划者还应寻求通过政治上的支持来加强东京西部民用航空能力建设，使横田空军基地的军民两用化进程充分采纳当地民众的意见。这些举措反映出了调整过程中的一个新的层面，即：全日本和整个地区间的双边军事与军民结合。
正如横田空军基地所印证的那样，这种结合对双边安全有着深远意义。它将矫正长期以来美军和日本自卫队之间的“隔离而平等”的分离，通过设施共用来提高作战灵活性和弹性。这是一个值得称赞的目标，因为设施共用和合作能促进许多其它举措来加强国家安全、同盟安全和地区安全。
这种基地的联合管理有助于充实近期美军指挥官和日本及其美日军事联合支持者制定的未来作战远景规划。这种整合不仅能促进美日间的协同作战和情报共享能力，而且还能提高双方的作战效率，并能为联合作战保卫日本建立必要的政治资本。日本陆上自卫队的中央快速反应部队司令部搬迁到美军陆军的座间军营（Camp Zama）和日本航空自卫队的防空司令部搬迁到横田，这些都证明了日方对这种整合的重视。横田空军基地的这种双边整合之所以非常重要，还因为日本防空司令部也是防空部队的弹道导弹联合特遣队司令部。
七、潜在军事风险
要制定一个横田空军基地军民两用合理计划，就必须解决一系列军事挑战。美国空军担心，民航活动可能会占用美国空军和日本航空自卫队的作战通道从而降低军事行动的灵活性，这将减弱美国在该地区的威慑力。例如，如果横田空军基地不担负空中加油任务，那么不仅陆基飞机的作战能力会受到影响，而且舰载机的作战能力也会受到影响（因为从航母上起飞的飞机也经常要靠陆基加油机进行空中加油）。由于舰载机在不进行空中加油的情况下作战半径相对较短，如再消减空中加油能力，那么美国空军战机的出动架次（及相应的作战效率）将会极大减少，或是迫使美国航母战斗群更加靠近敌海岸实施作战，这会极大增加作战风险。
美国空军关心的另一个问题是，如果基地活动增加，那么噪音污染也会随之增加，这会引起当地民众对美军的不满。通用航空飞机似乎更适合在横田空军基地使用，因为这种飞机体积相对较小、更安静，不像大型商用飞机那样会产生很大的噪音污染。
最后，美国空军还担心通用航空会成为未来导致扩大民航活动的一种趋势。如果日本政府在横田基地的问题上能更加坦诚并签署一份军民两用的谅解备忘录，那么这些担心就能消除。此外，日本是否会参与对基地内外设施的改进项目也是个未知数。
民用航空对军民两用机场的要求
为妥当地对横田空军基地进行军民两整合，必须考虑到一系列军用和民用航空技术要求和政治因素。为例横田空军基地适合用于通用航空，横田基地必须要能提供以下服务：
· 全天24小时都能提供服务（羽田机场作为补充）
· 一接到飞机降落请求就能及时批准
· 具备快速处置到达旅客能力，包括设立专用海关、移民和检疫区
· 配置通往东京市区的摆渡直升机
· 为通航飞机提供停机坪（包括能进行简单保养的场地）
· 飞机辅助设备，包括加油和行旅装卸设备
· 机库
· 登机通道
· 旅客和机组人员候机设施
· 安检设施
· 候机楼内完备的商务中心，包括商务通信终端。
八、军民两用基地级地方带来的商业价值
人口将近3500万的东京及其邻郊是世界上最大的城市之一。但东京却只有两个主要民用机场，东京西面除了横田空军基地外没有其它民用机场。如果能在不影响横田基地主要军事用途的前提下开展民航运营活动，那么这种军民两用机场将能极大平衡东京地区的民航布局。它还能恢复东京作为航空门户和商业中心的竞争力。美日管理者应当考虑到加强东京基础建设和商业能力的积极影响。
由于民航运输的增加以及该地区通用航空这一独特需求的增加，东京地区对民航的需求在不断增加。东京市区的机场，即：东京国际机场（通常称为羽田机场）和成田机场，都已接近饱和。虽然日本政府在羽田机场修建了第四条跑道和延长了成田机场两条跑道的长度，但还是难以满足民航运输需求。东京市政府估计，到2020年代初机场容量将达到极限 。
横田空军基地的军民两用化将使机场的布局更为平均，并将缩短旅途时间，促进东京地区尤其是西部地区的经济活动 。
与日本全国人口数量下降的趋势相反，东京市区的人口数量在近年来有所上升。由于该地区机场分布不平衡，西部地区的旅行既不方便也很费时间，从横田地区到成田机场需要走三个多小时 。
美国一些国家安全与运输专家建议，作为横田军民两用的第一阶段，可从商务航空运营开始。与正规的商业航空相比，商务航空不需要大规模的基础设施，对军事行动也没有太多要求。改善东京的航空条件也能满足美国商务团体的需求。国际市场上不仅是商业航空的需求时在不断增加，而且通用航空尤其是商务航空的需求量也在增加。从北美洲飞往亚洲的通用航空飞机在不断增加，但却不是飞往东京，而大多都绕过了日本。
的确，考虑到日本的经济规模，目前的航空水平相对偏低，新加坡和上海都已发展成了地区商务航空枢纽。其原因有三：拥挤的成田机场和羽田机场使许多商务航班望而却步；日本对商务航空较为繁琐的规则妨碍了商务航班在日本的活动；日本先进的国内铁路运输网络使许多人选择了铁路而不是飞机。然而，随着来自北美和亚洲航空运输需求量的增加以及国际商务的发展，这种趋势将会改变 。
横田空军基地的商务航空在几个方面很有潜力。商务航空机场能对当地经济的健康发展发挥广泛作用 。对横田空军基地周边城镇的益处就像新泽西洲的泰特波罗（Teterboro）机场一样。泰特波罗机场实际上已成为纽约市商务航空机场，为横田树立了一个良好榜样，也是值得繁忙的航空业学习的榜样。近期的一项研究表明，该机场创造了15554个就业机会，产生了6.7亿美元的薪水，年销售额达10亿美元 。
从整个国家来看，在横田空军基地开展商务航空业务将会促进全球经济中心与东京之间的互动，这是日本经济发展的引擎，也是国际商业中心。一些成功的企业高管需要到东京来开展面对面的磋商和快速决策，而这一点目前却因商务航空能力的不足和其它规则而受到了限制。
从整个地区来看，在横田发展商务航空可在商业活动方面与上海、新加坡和其它地区形成有力竞争，而目前企业高管们大都到上海、新加坡而不是东京洽谈业务。由于羽田机场和成田机场缺少供商务飞机起降的场地，加上目前机场体制不够灵活，从而加大了横田空军开放商务航班的可能性。此外，东京正在竞争2020年夏季奥运会的主办权，横田空军基地的军民两用化可成为其竞标的一个要素 。
在对开展商务航空的影响进行了评估后，横田基地军民两用化的第二阶段将涉及开放国内商业航班。在横田发展国内商业航班可满足东京以西的民航需求，对整个城市的民航能力起到补充作用。
九、未来步骤及政策建议
横田空军基地军民两用化对美日两国都有益处，因此美日两国应行动起来，为基地两用化提出建议并就各自的成本和效率进行评估。不过，两国官员必须就以下方面达成共识，即：当危机发生时采取什么步骤来确保基地的有效使用，同时又通过扩大东京西的民航能力来满足政治和商业需求。在本报告从政治和军事的角度对横田空军军民两用化进行分析的同时，MITRE 公司近期发表的一份报告（见附录一）表明，这一整合在技术上也具有可行性。日本政府专门设立了一个内阁级别的联络委员会来考虑横田基地军民两用整合事宜。该委员会的目标是将建议纳入双边议事日程。美国政府应在这方面与日本积极配合。
第一步是这一咨询机制（即：美国国务院和国防部及日本相应机构2+2）内的政府官员应将横田空军基地两用化提议重新纳入议事日程。第二步是实施“轨道1.5” （Track 1.5）方案，由2+2程序之外的商业人员和当地社区人员及其他利益相关方展开会谈。为支持这些会谈，决策者应对以下问题进行分析：
· 如何通过基地两用化来提高而不是降低军事能力？
· 该计划是否在技术上和政治上具备可行性？
· 怎样保持军事行动控制（尽管会有民航运营所带来的种种妨碍）？
· 美军和日本自卫队怎样能更好地利用民用机场（如羽田机场）？
· 以横田基地为例，美日两国政府怎样制定一个能定期使用日本军用机场来开展联合和双边空战演习的长远路线图？
两国政府可对这些问题开展保密研究，同时支持非保密的“轨道1.5”研究组织对这些和其它问题进行深入探讨。应设立一个期限，比如2014年，这样两国政府就能就是否和如何实现横田空军基地的军民两用化这一问题做出正确的决策。
我们建议美日两国政府将以下问题纳入议事日程以便在“轨道1.5”论坛中进行讨论：
· 横田空军基地的军民两用化将怎样满足同盟计划和能力需求？
· 纠正东京民航需求的错误认识并设立一个期限，包括对东京的国际通用航空能力进行分析。
· 鼓励将基地两用化作为提高民航需求的一种方式（同商用货运和客运的所有利益相关方进行合作）。
· 利用城市发展来支持横田军用和民用航空运营并为周边社区造福。
· 如何改进基地内外的基础设施。
· 如何从法律、技术和政治领域来确保横田空军基地的军事控制，如何将美国空军的技术标准运用到军民两用机场（包括为其它基地树立一个军民两用典范）。
· 改进基地军民两用设施，如跑道、滑行道、停机坪、机库和保养设施、飞机掩体和加固机库、地下储油池、消防能力和货物和旅客接送设备等。
· 改进基地外围设施，包括公路和铁路的改进与连通。
十、结论
美国可通过将横田空军基地改为军民两用机场的方式来调整其在日本的军事基地。通过军民两用机场美军在关键时刻将能够提高其作战能力。作为军民两用协议的一部分，美国应对基础设施进行改进，包括主动和被动防御系统，并最终能在全日本使用更多设施。这类协议可使美国的前方部署力量多元化，使敌人的目标定位复杂化，提高在复杂环境中的灵活性，在日本民众对美军驻日基地怨声载道的形势下提高政治支持力度。横田空军基地的军民两用化只是向应对更大的战略挑战方向迈出的一小步和第一步，但在美国将战略重点转向亚太之际，它将成为未来美军战略态势的一个典范。
附录一：横田空军基地技术分析
MITRE 公司的高级航空系统研发中心是一家由联邦政府资助并为联邦航空管理局服务的研发机构，该机构从技术方面对横田空军基地的军民两用化进行了可行性研究。MITRE公司对未来空中交通需求、该地区其它民航机场或空军基地是否能缓解日益增加的民航需求以及民航交通对空军基地的潜在影响等问题进行了分析研究。该研究还对横田空军基地的军民两用化、日本航空自卫队的入间空军基地和厚木的海军航空兵设施等进行了分析。该研究是根据现有的军事资料来进行的。
MITRE公司根据国际机场协会的预测数据对羽田机场和成田机场目前的运输能力进行了分析。该协会预测，在日本成熟的市场中其国内民航的增长幅度会很小，而国际航空市场会有稍高的增长幅度。考虑到这两个机场的航班容量，MITRE公司认为羽田机场和成田机场将在2026年达到饱和状态。该研还究警告说，如果实际平均增长率高于预计增长率哪怕是1.5%，那么饱和状态就会提前于2020年到来。考虑到扩大新机场容量所需时间，这是一个相对较短的时间，必须现在就着手扩大东京地区的民航能力。
MITRE公司还对横田、入间和厚木军事基地的军民两化进行了技术可行性评估。在对飞机跑道的长度是否适合各种飞机这一问题进行了评估后该公司认为，大多数机型都能从入间和厚木机场起飞作短途飞行，但只有横田空军基地跑道的长度（主要用于货机）适合所有航空运作。此外，横田空军基地可满足国际民用航空组织的所有4E级地面操作规格。在使用新的4F等级来接纳空客A380飞机之前，这一规格已经是能接纳最大的民航飞机了。
然而，决定机场容量的因素不只是跑道长度、滑行道和路肩宽度。旅客和货物接送设施也是一个重要参数。就军民两用机场而言，缺乏停机坪和登机口使厚木机场无法运营民航班机，也使入间机场的运营能力受到了极大限制。横田机场的停机坪和登机口则可以接纳最大的飞机。但是，市政和地方官员或许应考虑通过扩大机场来增加民航停机坪和登机口使用面积。此外，MITRE公司还对潜在航班进行了评估。该机构借助先进的计划模拟器进行评估后认为，可以为横田和入间机场起飞的航班建立空中走廊。根据公开的数据，在和平时期横田空军基地的跑道具备每日飞行18小时航班的潜力。在有战事时，目前的军用操作能力将得到极大提升，因此必须考虑如何将和平时期的使用与战时需求结合起来。在和平时期，横田空军基地可以为民航班机提供服务，包括通用航空班机、低成本运输机、日本国内航班、国内长途货运和中型飞机的纯国内长途航班。
空军基地的民航活动可以超过每日80架次。与诸如入间等基地相比，横田机场也更具扩展潜力，使其在开通低成本运输和通用航空方面很具吸引力。MITRE公司认为，在未来十至二十年间东京机场必须增加跑道，而且现在就必须着手进行规划。横田空军基的跑道较长，基地内外也具备扩展空间，这使它无论是在技术上还是经济上都具备了极大的两用潜力。MITRE公司也考虑到了将民用设施修建在基地外的想法，以避免影响军事行动。
附录二：美国空军对横田空军基地军民两用化的要求
美国空军制定了空军基地军民两用规则，用于规范在美国起草联合使用协议和在国外起草谅解备忘录。修改后的《美国空军政策指令10-10》“军民飞行设施联合使用”（2007年10月25日颁布）“包括了更广泛的军民联合使用飞行设施”。
虽然该指令只适用于美国国内机场，但可作为横田空军基地的参考。在涉及到“民用飞机使用军用机场”方面，该指令规定：
当民用计划不会对操作、安全、备战、环境或生活质量造成影响、所负责政府机构有足够的财力来解决相关成本时，方能让民有飞机使用军用机场设施。当有资格资助公共机场的当地政府机构的授权代表提交了使用建议时方可对军民两用的可行性进行评估。
空军部主管设施的副部长(SAF/IEI)负责把握设施和设备政策，“对飞行设施联合使用进行监督”，并“作为最终审批负责人对联合使用协议和机场操作协议进行审批”。此外，美国空军司令部/航空航天与信息作战、计划、需求的副参谋长（A3/5）将通过作战主任（A3O）、空中作战主任（A3O-A）和民航处“对与军民两用机场相关的影响进行评估，确保所有方面都已考虑到并得到空军主管设施的副部长批准”。
在空军机场，空军的作战需求高于民用航空需求。在签署了军民联合使用协议的空军机场，优先考虑空军作战的条件要明确写在协议中。在国外，使用空军机场的民用飞机要遵守美国具有域外效力的联邦法律和规定，遵守美国与美国空军设施所在国之间签署的国际协议。
此外，1995年9月1日颁布的《空军指令10-1002》也有关于“民用飞机使用空军机场的协议”的规定。为启动美国空军机场联合使用考虑程序，有资格开设公共机场的当地政府部门必须向基地指挥官递交一份正式的建议书。该建议必须包括操作类型、将要在机场内使用的飞机类型和数量以及预计在头五年里每年将要飞行的架次数量。空军在评估联合使用建议时将考虑以下八个因素：
· “对基地内当前和未来军事活动的影响”。考虑到美国在亚太地区的前方部署态势，在未来横田空军基地的军事行动很可能会增加。
· “民航操作与当前和未来军事行动之间的兼容性”。就横田基地而言，这类兼容性将取决于美国对当前和未来军事行动的要求以及民航操作类型、设施及日本政府提出的设施使用改进计划的评估。
· “（军民）通信系统的兼容性”和“民航机组人员能力及飞机仪表性能”。现代民航飞机，尤其是商务喷气式飞机，都具备先进的通信和仪表系统并与美军空中控制系统兼容。
· “跑道和滑行道配置（只有一条跑道的机场通过不考虑对民航开放）”。由于横田空军基地只有一条跑道，因此空军指令通常不考虑将其用作军民两用机场。但是，由于通用航空飞机的要求较低（与商业飞机相比），所以该基地或许可以例外。如将单跑道基地用作军民两用机场，那么就将出现一些与军用和民用飞机不同的进场速度相关的技术问题。例如，如果横田空军基地为商业航班提供服务，那么每隔四至五分钟该机场就可能有商业班机和C-130降落（假设按目前的单跑道，一天14小时的运营时间，每年接送乘客500万人）。由于中型商业客机与C-130运输机的进场速度不同，从空中交通管制的角度来看将很难掌握不同飞机的入场。通用航空飞机，如商务喷气式飞机，则更容易融入现有空中管制系统。
虽然可能会很难得到日方的支持，但空军或许还是可以要求再修建一条跑道及相应的高速出口、滑行道、停机坪和机库。这些设施的改进不仅便于民航运营，而且也能改进基地的军事能力，极大提高军民两用的可行性。重要的是要让日方理解改进机场的重要意义。但是，要在基地附近征地来修建第二条跑道似乎是不可能的，至少在可预见的未来是不可能的。有的机场（如伦敦的盖特威克机场）则通过将滑行道改为跑道的方式来增加机场容量，同时又不占用当地的更多土地，但横田空军基地必须遵循必要的军用滑行道标准以应对朝鲜和中国的威胁。
· “实行军民两用后，机场出现捣乱、破坏和恐怖主义的可能性也将增加，因此，在下列情况下将不考虑军民两用化：当军用和民用飞机必须使用同一个机库或停机坪，或必须穿越基地才能使用民航设施时”。为确保横田空军基地军民两用机场的军事安全，必须修建民航专用机库、停机坪、围栏和安检系统。
· “消防、坠机和救援设备”。要将横田基地转变为军民两用机场还必须极大加强消防等设施建设（包括充足的消防用水）。
· “通过公共机场建设或扩建来满足地方当前和未来空中运输需求”。正如附录一所述，MITRE公司的评估表明，东京地区的航空能力将于2026年达到饱和，甚至更早。不断对成田机场和羽田机场进行改进或许能缓解一些机场压力，但将横田空军基地改为军民两用机场将能满足不断增加的航运需求。
· “征地修建民航机场综合设施”。虽然横田空军基地的某些区域适合用于民航运营，但日本或许有必要扩大机场面积以修建更符合民航要求、能更有效满足民航需求的设施。 知远/沐俭
