公共服务的角色定位

　　要建立一套保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务制度和服务网络，提高公共服务水平，虽与政府的财力和能力有关，也与政府的机构设置和政府职能有关。市场经济下，政府机构的设置，必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向原则，但现在政府机构的设置和权力资源的配置，还不完全是按照这一原则来设置和配置。这就需要我们按照公共服务型政府的要求，重新设置政府机构。

　　客观地说，从1998年机构改革后，政府机构的设置基本趋势是经济管理部门减少，市场监管部门增加，社会服务部门得到加强。但近年来政府对经济的直接干预之所以又回潮，一个背景就是金融危机的爆发。

　　政府应逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场和社会去调节，侧重做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境。

　　当然，对政府的职能转变，我们也不能狭隘理解。政府固然不是越大越好，但也不是越小越好，尤其在面临繁重公共服务需求的当下。职能转变的正确含义是，政府要管自己该管的，并把自己该做的事情做好，不该管的，则要把它转移出去，在这个基础上，再看这个职能应由哪个部门去行使。

　　具体来说，为使政府部门更符合市场经济宏观管理和公共服务的角色定位要求，职能转变在当下有四个方面的含义：

　　一是政府部门应回归自身，各司其职，各负其责。现在很多政府部门做了许多与自己本职工作无关的事情，这不但浪费资源，也势必会影响它原本的管理事务和应提供的服务，导致本职工作反而做不好；并且职能外溢，也易造成部门扩权和部门之间的互相扯皮。

　　二是政府整体上应减少经济建设职能，增强公共服务职责。政府理应满足人们对公共产品和公共服务的强烈需求，把职能更多地往公共服务转变，为民众提供更多更好的公共产品，重点是解决收入差距拉大、城乡差距严重、公共安全、社会福利等突出问题。

　　三是政府应减少对经济的直接干预，变社会管理为社会治理。很多政府部门通过审批、许可、定价权以及对资源的控制等直接干预经济和社会活动，甚至干涉市场微观主体的内部事务，这已经超出了政府履职的要求和范围，并滋生腐败。政府部门必须逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节，还权于市场和社会，大力发展社会组织。

　　四是政府也须依法行政。权力总是天然具有扩张性的，改革后的政府部门如果不受法律的制约，它造成的危害势必会比原来更大，更严重。所以，需要对大部制改革更多强调守法的重要性，政府须严格按照法律的规范从事管理和服务。

　　上述四点应成为政府下一步机构改革和职能改革的重点和方向。

　　厘清政府边界，破除部门利益

　　所谓合法性，指的是政府的正当性，即政府的治理是基于民众同意和认可的。一个政府最根本的合法性，是由民众基于投票原则而组成，这在现代社会已成为常识。但在转型社会，一般还做不到这点，此时一个替代选择，就是政府以高速经济增长给民众带来实质性的福利改善，来换取民众对政府统治的认同。

　　中国改革以来，经济已经连续30多年处于接近2位数的增长，这在世界发展史上是少有的，由此却也给政府增强了合法性。因为尽管在这一过程中，伴随着贫富差距的扩大，可谁也无法否认，从绝对意义上讲，几乎所有的中国人，其福利都比改革前有本质的改善和提高。福利不仅仅指收入和物质，还包括自由的精神和行动。这是政府取得合法性的基础。不过，可惜的是，到晚近，随着经济增长的放缓，包括环境等在内的代价越来越大，增长成果的公平分配也出了问题，从而导致以经济增长为支撑的合法性呈现递减效应。今天单纯的经济增长不会给民众带来激动，因为民众从增长中所享受的福利效应在减少，加之政府在具体的行政工作中，一向态度粗暴，政府的合法性实际是在减弱。

　　此种情形下，要增强政府的合法性，一方面是创造条件，尽快让民众能够参政；另一方面，就是改进政府工作作风，提高政府效率，修复已处僵硬的干群关系，同时加大对公共产品的提供，满足和改善公众因分配政策失误而导致的对公共服务的需求。这后一面，其实包含两部分，即改进工作作风，改善公共服务。如果说，前一部分可以通过政府重新启用传统的群众路线而得以修复，那么，后一部分就涉及到政府的转型与改革问题，政府如何从传统的、着眼于经济增长的经济建设型政府，转型为以提供公共产品为主的公共服务型政府，从而，它也就涉及到政府的职能转变问题。

　　从这个意义上说，今次国务院的机构改革和职能转变，是政府的一次自我救赎，和对政府合法性的一次再造。

　　如前所述，我们今天政府机构的臃肿，职能的混乱，确实到了无以复加的地步。中央政府还好一点，省以下的地方政府，尤其是市县一级，政府机构的设置和人员安排，完全没有章法，计划色彩太重，经济建设的职能太浓。这样的机构设置和政府职能，是无法体现和满足社会治理和人们的公共之需的，必须再造。而再造就需要处理好两个问题。一是界定清楚政府和市场，政府和社会的权力和责任边界，避免政府越界干预；二是消除部门利益的干扰。

　　市场、社会和政府，是人类在漫长的发展过程中，自然形成的三种制度安排。作为规范人们交易行为的形式，它们有着各自的适用范围，也即边界，超越自己的边界侵入他人的领域，就会损害经济活动的效率。各类组织和行为主体特别是政府之所以要确立边界，是因为这样有利于政府和其他行为主体间的良性互动。后者在其边界之内的活动具有自主、自治权，有利于专业性行为模式的产生，最终可以形成一种自然的秩序。

　　目前政府与企业及其他组织之间，显然没有这样一个清晰的边界。掌握着社会公权力的政府及其官员，可以经常借之越界与后者争利，造成泛行政化的后果。除此外，没有边界或边界不清，还会造成以下后果：一是凡有利可图的领域，政府都会以发展经济为由进入；凡无利可图或要政府承担很大公共责任的领域，政府则会以市场经济的话语加以退出，从而使得政府的经济功能畸形强大，而公共职能很弱。二是导致政府执法功能弱化，因为人们看待执法不是依照法律本身的权威，而是依照执法单位的级别。三是依据权力大小，也会导致无穷无尽、大大小小的行政垄断。

　　至于部门利益，本就是政府边界不清的产物。但在当前，它已构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。我们要打造公共服务型政府，就必须破除部门利益的干扰。否则，政府机构改革很难成功，职能转变也很难实现。这次国务院机构改革的一个原则是成熟先行，稳妥推进，根本原因就是受到部门利益的制肘，以致只能在那些社会有高度共识、呼吁多年的部门先改。

　　部门利益的制肘，还在于我们现在的改革路径，依赖的是部门自我改革。不能说这完全没有作用，但由利益所决定，它不可能超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界。因此，要有效约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题，在划清政府边界的同时，整个政府层面也要推进改革。部门利益的问题，根本上是一个与民争利的问题，是公共政策制定中的公平、公正的问题，如果不能建立起权力制约机制，政府的行为不公开和透明，要遏制部门利益很难。这就须有政治体制层面改革的配合，至少，改革必须在整个政府层面推进。