访谈：中国全球治理领导力的三个基础

        本文由香港国际关系研究协会沈旭晖策划，黄思为笔录整理

　　今年杭州G20峰会是首次在中国举办的G20峰会。G20峰会在2008-09年全球金融风暴后逐步成为全球经济治理的核心平台，在国际经济復甦乏力、欧美“反全球化”声浪渐起的今天，杭州G20被各国视作重振全球化、改善全球治理的重要机遇。笔者採访了加拿大多伦多大学政治系教授、G20专家John Kirton。Kirton是多伦多大学“G20研究中心”联合负责人，长期针对G20和全球治理相关项目研究，著有《G20 Governance for a Globalized World》《China's G20 Leadership》等权威著作。

　　沈：在“G20研究中心”的评估中，你指出杭州G20峰会取得显著成绩，但并未取得国际社会急需的“歷史性成功”。哪些议题是今天国际社会亟待解决，而在杭州G20峰会上又未被足够重视的？

　　Kirton：杭州峰会在几个关键领域有缺陷：在全球气候变化治理上，除中、美、法、韩等国，尚有不少国家并未有意迅速批准通过《巴黎气候协定》，发达经济体对化石燃料行业的补贴也并未如期终止。在全球健康问题上，尽管峰会对“抗生素耐药性”问题予以关注，但忽视了对寨卡病毒等其他威胁全球健康的重要问题。对难民和移民问题的关注也不及以往。

　　沈：今次峰会上，“创新”是G20史上首次被强调的主题。各国（包括中国）对“创新发展”这一概念的呼吁行之有年，如何解读全球治理过程中重提“创新”的意义？

　　Kirton：中国选择“四个I”作为峰会主题，其中“创新”（innovation）被排在首位，这是非常令人振奋的举措。将“创新”纳为G20峰会主题确实是前所未有，而各国在促进经济增长和社会发展的领域上着实应加强创新。G20峰会应产生一个更为行之有效的《创新增长蓝图》，尤其是强化创新增长在实践、监督、修正等方面的制度性安排。

　　沈：“履行”（implementation）是你关注的重点。怎样预测本次峰会成果的履行？G20应设立怎样的机制促进政策执行？

　　Kirton：习近平在大会发言中强调了“履行”的重要性，并承诺中国将践行承诺、承担责任。本次峰会公报也以“凡所承诺，定将落实”作结。一种可能的强化政策执行力度的方式，是发挥既有机制的作用：“3年问责制”、“贸易部长会议制”和“贸易投资工作小组制”等。不过中国自身的问责制度显然也需加强。G20需要更可靠的问责制度来保证设立的种种宏大目标得以落实。

　　发达国家反全球化现象

　　沈：发达国家内部逐渐高涨的贸易保护主义和反移民情绪是什么因素导致？

　　Kirton：在全球范围内，持续上升的贫富差距导致保护主义抬头。全球化并没使所有人受益——即便在发达经济体内部，穷者愈穷、富者愈富，这让大众觉得贸易保护主义比自由开放的外贸政策更具吸引力。事实上，“让全球化使每个人受益”正是G20的初衷。G20领袖急需严肃对待关于“减小贫富差距”的承诺。政府要追踪跨国资本的税务状况，确保跨国公司缴纳相应的税款，同时加大对低收入者的支持度。联合国的“可持续发展目标”也应受到重视并执行。

　　沈：不少评论认为今天公众对“精英”和“建制”失去了信任。G20这一平台仍是某种“精英治理”模式，如何在一般公众中赢得合法性与认受性？

　　Kirton：要赢得公众的信任，G20领袖要确保峰会上做出的承诺是反映“人民”而非“少数精英”的利益，同时必须对承诺负责。在很大程度上他们确实做到了。根据最新的G20研究中心年度报告，G20成员国对去年土耳其安卡拉峰会上的承诺，履行程度达到77%。2008年来，G20承诺的整体履行程度大约是73%。但在一些关键议题上，G20成员国的承诺与政策落实存在落差，化石燃料补贴问题就是一例。G20可通过其他途径使领袖对承诺负责，如将各种有助履行承诺的问责机制和办法纳入领导人公报本身。

　　沈：有分析指，目前以“新自由主义”为指导思想的经济全球化，大大压缩了国家自主政策空间，削弱了本土身份认同。全球治理应如何回应这一问题？你是否认同“全球化需与各国自主性做出互相让步”？

　　Kirton：强势的国家对“在多大程度上参与全球化”仍有一定选择权，如英国退欧决定或美国社会对全球化的失望情绪等。不过，即便是这些民主强国，在全球化面前的议价能力（bargaining power）也是有限的。各国已经通过技术、贸易、气候问题等深深联繫在一起，这一趋势并不易扭转。尤其是，新兴经济体正寄望于通过全球化来减少贫困、与世界互通，并实现其他可持续发展目标。此外，随着全球化深入，各国的脆弱程度走向趋同，意味着面对“共同的威胁”（如气候变化、食品安全、恐怖主义和贫困）时，各国将承担“共享的责任”。因此，各国或者合作抵御共同的威胁，或者将承受更糟糕的结果，别无他法。

　　中国领导力的三个基础

　　沈：今天中国坚持支持全球化发展，然而在欧美社会中，不少人担忧中国利用全球化扩张影响力，抢走本地社会的就业岗位。这是否有根据？中国应如何避免引发类似的担忧甚至指摘？

　　Kirton：这些担忧其实是对中国的误解。对今天的全球经济开放和增长而言，中国是最大、最急需的动力来源。中国的强势基于其相对稳定的外汇储备和国内金融市场。一年多以前中国股市的剧烈震盪已经过去（当时中国正经歷国内外金融制度自由化的转型）。以中国目前在世界数一数二的经济体量，6.7%的GDP年增长率带给世界经济的益处将更多。当然，中国经济发展并非毫无隐忧，房产市场泡沫就是一例。各国应密切关注中国经济形势及风险，同时也应承认并促进中国作为世界经济增长强大引擎的地位。

　　沈：有分析认为中国试图“另起炉灶”，领导新的区域合作机制与美国主导的既有全球经济管理机制竞争。你如何看两者的关系？

　　Kirton：今天全球基础设施建设领域的资金缺口高达数万亿，私人投资者因缺乏信心不敢投入，发达国家财政资源在World Bank等机构主导下亦未能有效投入。因此，任何新的针对基础设施建设领域的多边投资机制都是值得欢迎的，尤其是针对新兴经济体和欠发达地区的，如中国最近提出的种种倡议。若这些机构能开闢新途径，让资金更快流入计划项目，将取得更好的成效。

　　沈：对“中国模式是否可持续”，各界一直有争议。中国在参与全球治理过程中应特别注重哪些议题？

　　Kirton：如我在《China's G20 Leadership》中指出的，中国关注的议题已从纯经济扩展至其他关键领域。2014年，习近平与奥巴马在参与澳洲布里斯班G20峰会时，就力主讨论全球气候变化问题。今年杭州峰会中美两国也就签署《巴黎气候协定》做出表率。中国应更加注重气候变化和可持续发展议题，确保“绿色增长”的优先级。

　　沈：中国对全球治理的实质性贡献是什么？在多大程度上中国未来可成为规则制定者？

　　Kirton：中国始终展现出制度、政策等方面的领导力，可分为三个时期：1999-2009年，中国在“危机应对”领域扮演了G20核心角色，2010-2013年中国又致力于“危机预防”，2013年至今中国在“促进更广泛的全球治理”上发挥了关键作用。一直以来，中国注重渐进式改革，避免单边主义，围绕各项议题与不同国家达成共识，并有意愿针对共识进行自我微调。今天，中国在全球治理中的领导力是以其国内社会高度的凝聚力、习近平政府丰富的国际事务经验和“将G20作为全球治理优先平台”的理念为基础的。