户籍制改革，一场历史和现实的“二维革命”

　　2014年是一个多舛之年--于国际社会如此，于中国也如此。仅就刚过去的七月最后一周，大旱、暴雨、爆炸、地震等天灾人祸，在暑夏伏天冲击着国人的眼球和神经；正国级大老虎周永康落马，也以“刑首上常委”等破纪录的“成绩”，把肇始于十八大的中共反腐大业推向了最高潮。

　　在这纷繁多事的一周，习李“改革大业”再斩获一项重要战果。本周三（7月30日），千呼万唤的户籍制度改革方案终于落定出炉，取消农业户口与非农业户口性质区分、实施差别化落户政策、建立完善居住证制度等。这些在习总博士论文中有所体现的改革手笔，标志着内地实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理体制将退出历史舞台。

　　户籍制度作为一项社会管理制度，在中国历史的不同阶段均发挥了重要作用。在当前中国社会治理体系中，户籍制度同样是一项基础性的国家行政制度。依法登记的户籍人口信息，既是公民权利和义务的法定依据，也是国家政府制定政策的施政基础，社会经济活动的重要参考，所以一向有“户政为庶政之母”的说法。户籍制度的任何革命性调整都是一场触及历史传统和现实成规的“二维革命”。

　　中国传统户籍制度源远流长，初始于春秋，定型于秦汉，以后各朝各代历经变化，从秦汉的“编户齐民”演进到明清的保甲制度，沿袭了两千多年。这种以家庭为本位的人口管理方式，与封建土地制度联系密切，是王朝国家纳贡体系的核心制度，也给中国农耕文明提供了家国同构系统的稳定性。

　　中国户籍制度的现代化转型始于清末民初，执政者把推行现代户籍制作为实行宪政的基本制度条件。国民党时期，国民政府对户政建设尤其重视，视为“庶政之母”，列为“训政时期”基础性的国家政治建设，即使八年抗战也没有停顿，构建了一套比较完备的现代户籍法律体系。

　　中共建政后，迁徙自由在当代中国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。建政初期，中共延续了此前的户籍制度，农村人口向城市迁徙比较自由，1954年宪法曾明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

　　但是，这项制度建设的步伐却在国家工业化推进过程中被人为地阻断了，新中国的户籍制度建设走上了另一条路线--计划经济的人口统制管理方式。中国当代户籍制度的形成，一般是以1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。在这个户籍制度上，长期附着了粮油供应、劳动就业、医疗保健、教育、福利等十几项制度，形成了一整套城乡隔离体系。占全国人口最多的农民被强行束缚在土地上，为国家工业化提供积累，实际上处于“二等国民”的身份地位。

　　这一特殊历史时期的户籍政策，用行政手段在中国城乡之间构建起一个城乡隔离带，关注了城市的门，也拴住了农民的腿。改革开放后，僵化的户籍制度带来的问题立刻显现出来，放松对户籍和人口流动的管制，成为重启经济增长和社会进步的必然选择。

　　改革开放后三十多年的快速发展，与渐次打破户籍管理僵化体制的进程密不可分。实施居民身份证制度、小城镇户籍逐步放开、实行蓝印户口本制等，人口自由流动在中国再次成为现实，工业化水平随之提高，城镇化进程随之加快。但是，30多年的经济增长和社会变革，已经几近把人口红利消耗殆尽，并且生成了不少新的问题：城乡二元结构壁垒长期存在；进城务工人员难入籍；户籍背后的福利分配严重不公平；城镇化进程存在制度性障碍等等。至此，原本作为改革推动力的户籍管理制度，沦为一个历史遗留问题，越来越成为新时期经济社会发展的阻碍。

　　改革势在必行。

　　借着十八大后全面深化改革的东风，新一轮户籍制度改革破题启动，成为“习李新政”中凝聚了最多共识，吸引公众最多关切的改革项。城乡二元户籍管理模式的打破，为新时期人才资源配置市场化扫除了制度壁垒，有助于提升自由市场竞争力，也为新一届领导班子蓄力推动新型城镇化战略，保持经济社会持续健康发展提供了最可靠的人口红利。

　　另一方面，改革者应当认识到，现代户籍制度改革的最根本的价值取向，不是城镇化或放宽迁移管制，而是实现公民自由迁徙。从人类历史的发展进程看，城乡二元分野、城市化、逆城市化等社会形态，均为人类社会发展过程中的某个阶段，而非终极状态，人口迁徙本身堪称一场民众主动争取迁徙自由和权利的波澜壮阔的人权解放运动。但是，只以城镇化为价值取向的户籍制度改革，无视“农村到农村”“城市到城市”“城市到农村”等特殊的人口迁徙路径，导致户籍政策无法适应变化了的社会实际情况。实际上，这四类人口迁徙路径，均是当今世界正在发生的现实情况，中国必须推动针对这些人口迁徙路径的户籍制度改革。

　　2014年是习李全面深化改革的起步之年，各界无不祈盼改革大手笔治疗体制制度顽疾。旧有户籍制度作为一根“硬骨头”，深度嵌入中国社会肌理，成为此轮深水区改革的又一“标靶”。此次户改方案的出台，打开了一扇窗，它将和其他改革一起，在这个变革元年映照国家涌动的气象、进步的风貌，展现回应人民期待的努力。（文/辛忠）