大公网特约评论员 姜志勇
最近，关于地方改革热情不高、动力不足的新闻报道频繁出现，也将社会对改革的聚焦点转移到了地方政府身上，对地方改革施加压力。然而，地方改革的动力为什么不足?现有的动力机制为什么会失效?要真正激发地方的改革动力和热情，必须从反思现有的动力机制入手，否则，任何试图推动地方改革的措施都会失效。
中国地方政府的改革动力，目前主要有以下几种：第一，来自中央的推动。作为中国政治权力的最高层和改革的设计者，中央的改革决心对地方有重大影响。中央改革决心大，推动地方改革的力度就会强，地方在感受到中央改革决心的同时，也会顺应这种决心，否则将会冒着被惩罚的巨大风险。近日，中央政府出台了公车改革方案，这一方案出台后，有地方官员反映，公车改革涉及面大，改革前期地方肯定会观望，肯定会不积极，他们会观望中央的改革决心，只有等到摸清了中央的改革决心后，才会真正的落实公车改革方案。第二，来自自身政绩的驱动。地方官员在安排地方工作时，往往把那些能出政绩、能尽快出政绩的工作列为重点，而对于那些耗时长、不容易出政绩的工作，则会冷处理。涉及到改革的时候也是一样，有些改革涉及面广，需要花大量的时间去从事，且不能增加本地GDP等和官员考核指标有关的项目，所以他们就会不积极，典型的如教育体制、文化体制改革，这两个改革喊了好多年，每年都说要增加教育投入，但实际上实现的很少。教育改革做得再好，也不能增加GDP，不能改善城市的外在面貌，这种政绩别人很难看到。第三，对本地利益的追求。在中央的一系列改革措施中，有的改革措施中央出台后，地方没多大反映，甚至领导人多次强调后，地方也不是很积极;但有的改革措施，中央可能还没有正式出台，只处于讨论阶段，地方就可能抢着落实。尤其是对于一些改革试点、新的经济规划等，地方一般都会一窝蜂的抢着做，比如设立自贸区、两路一带等。出现这种截然不同的现象，反映的是地方对于利益的考量和追求，无利可图的时候，自然积极性不高，有利可图的时候，自然要争要抢。
中国地方改革的动力机制主要包括以上三方面，当然，在中央的推动这方面，也会包括很多内容，比如中央采取考核评比、督促检查等方式。除了这三个方面之外，地方改革的动力有时候也来源于本地经济发展水平的需要。中国有31个省市自治区，东西南北差异很大，发展水平高的省份可能会在经济改革、市场化改革、行政管理改革方面，走在发展水平低的省份前面。
动力的反面是阻力，从以上对动力的分析来看，中国改革的阻力主要在执行方面，决策方面的改革阻力反而要小一些。中央对于改革的决议容易达成，而改革在地方层面执行的时候，则要困难得多。
这种情况和美国恰恰相反。奥巴马任总统以来，也推动了一些改革，特别是医疗改革，奥巴马把医疗改革作为自己第一任总统任期的主要政绩。医疗改革在美国是一项重要改革，历任总统都知道重要性，但都没有得到国会的重视和批准。可以说，如何获得国会的批准是医疗改革的硬骨头。奥巴马上任后，着力推动医改，民主党和共和党围绕这一话题展开了激烈的争议，医改法案提交国会的时候，长时期没有达成共识，使得这一法案的表决期一拖再拖。2010年3月21日，国会终于以微弱优势通过了医改法案。医改法案通过后，在执行层面是不会遇到大问题的，美国的地方政府也不可能抵制医改，国会通过的法案是有法律效力的，一旦地方不执行，那么自有一套法律程序来应对。这和中国不一样，中国医改在中央层面容易达成共识，但问题主要在地方是否有执行的积极性。
从政治学的角度来看，目前，中国地方改革的动力机制还多属于传统政治范畴，主要集中于中央的推动和对地方的诱导，地方利益在改革中扮演了非常重要的角色。这种情形下，中央的行政成本很高，改革者也要花费大量的时间去琢磨如何激发地方改革动力。
在未来，地方改革的动力机制应多从法律角度出发，从法律上建立一套动力机制，如果地方不执行，或执行不到位，就可以从法律的角度去追究地方官员的责任。而要做到这一点，除了加强法治建设外，还要让改革方案具备法律效力。比如，公车改革方案，虽然是中央发布的，但只是一个工作方案，只属于中央的文件，地方落实公车改革的时候，大多也是从落实中央文件的角度去考虑，文件落实的好不好，最多挨点批评、受点处分，而且这种责任也很难追究。但如果把公车改革方案从文件变成一个法案，比如由人大通过，一旦变成一个法案，地方是否落实，则要追究法律责任。
另外，要加强中央地方关系的法律规范建设。中央和地方不仅仅是上下级的行政关系，还应是两个法律主体的关系。中央和地方之间的权力关系是一种契约，一旦地方没有按照契约要求贯彻中央政策，那么中央除了行政手段外，还可以从法律的角度去制约地方政府。
像中国这样拥有中央、省、市、县、乡五级政府的多层级政府体系，中央和地方之间，尤其是和基层的地方政府之间，政令是间接的，中央的政令要通过省市县三级政府的层层转达、解释才能到乡，这之间政策失真的风险很大，政策完全落实的可能性也很小。如果建立一种法律关系，五级政府之间是五种法律主体间的关系，那么任何两个或多个主体之间发生违约的时候，都可以从法律上找到解决办法，这不但能解决中央与地方之间的政令畅通问题，也能解决省与县市、市与县乡等的政令畅通问题。