三、人民民主依法监督执政权力有效机制的探索
上述政治体制改革方面的积极推进，是中国改革开放能够激发社会生机活力，而又保持社会基本稳定的一个重要原因。当前，绝大多数人民群众对改革开放的伟大成就是肯定的、满意的，但是对腐败高发，贫富差距拉大的倾向又很不满意。反映到政治体制改革上，对权钱结合、以权谋私和形形色色的官僚主义现象很不满意，强烈要求加强对执政权力的监督，深化行政体制改革。如何切实有效地完善执政权力的监督机制，已成为党和国家领导制度改革最重要的任务之一。经过改革开放以来多年的探索，我们找到了体现人民民主监督执政权力的总的原则：把共产党的领导与人民民主和依法治国有机结合起来。我们一直在努力把这个原则贯彻到全面监督机制的各个方面，积极探索形成不以领导人变换而变更的、有法律保障的、可操作的具体制度。概要地说，包括以下方面。
（一）党的执政方式和领导方式的改革与党内民主制度建设
在中国，共产党领导国家是不能动摇的。一是中国共产党要提出代表人民根本利益的施政纲领和政策，由国家权力机关贯彻执行。二是党推荐自己最优秀的干部掌握国家的立法、司法、行政权力。但是，这种施政纲领和政策要经过国家权力机关的民主审议、修改，按法定程序通过，才能变成全国人民必须遵守的法律和决定，不是包办国家立法、司法、行政的具体工作。党推荐的执政干部也要经过法定程序才能实现，而不是由党直接任命国家干部。这种做法把共产党领导与人民民主和依法治国相结合，体现了社会主义民主的本质和方向，而人民代表大会制度就是实现这三方面结合的制度保障。三是党要起统筹全局、协调各方的作用。汶川、玉树地震等特大自然灾害中，党、政、军、民各界，企业、文化、社会团体等各种组织，协同动作，凝聚成巨大的向心力和战斗力，没有共产党的坚强领导是不可能做到的。这是中国共产党领导国家和社会的有效形式，我们应当发扬这种优势。另外，党还要管党，还要做好党务工作、群众的思想工作和宣传舆论引导工作，还要领导工会、妇联、青年团等群众组织和社会团体等。做好这些工作的根本方法不是依靠行政权力，而是依靠思想政治工作和群众工作。
改革开放以来，中国共产党的领导方式在向依法治国方向改革有了很大的进展，但是仍然有许多方面需要进一步改革和探索。比如，要提高人大常委专职化比例，使其大多数人主要精力放在联系群众、汇集民意、立法研究、监督政府上。再如，加强、改善党对行政的领导，把主要精力放在科学决策和对政策落实的监督方面，而不是过多干预政府的具体工作，其具体形式还需进一步探索。第三，要坚持、改善党对司法工作的领导。党对司法工作的领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部，不是具体代替法院和检察院对司法审判权和检察权的行使。党管干部原则不能动摇，同时要进一步研究党管干部和民主选举的关系，在党的领导、人民当家作主和依法治国相结合过程中，不能让依法民主选举被虚化或者弱化，也不能盲目崇拜票选的自发性，削弱党的领导。
（二）不搞三权分立，加强权力制约
现代国家权力机关内部都有立法、行政、司法的分工。但在三权分立制度中，三权并立（鼎立），没有明确谁是全权机构，整个国家权力靠权力之间的互相制衡来运转。这样做的好处是决策过程反复讨论，能够减少失误，但缺点是决策程序过于复杂，往往议而不决，贻误时机。人民代表大会制度也有立法、司法、行政的分工，但它是在人民代表大会统一行使国家权力下的分工，行政、司法都要受它领导，对它负责。这种民意机关高于行政和司法的制度，体现了社会主义国家人民当家作主、一切权力属于人民的本质，也可以使决策过程更有效率，发挥社会主义国家集中力量办大事的优越性。
在实行人民代表大会制度的前提下，立法、行政、司法之间也需要权力制约。我们要借鉴世界各国的有益经验，加强以权力制约权力的监督机制，使决策更为民主和科学，减少犯大错误的可能。这种正确的改革思想，近年来越来越明确。党的十六大把“加强对权力的制约”，列为政治体制改革的重要内容。经过20年历程，全国人民代表大会终于在2006年通过《监督法》，迈开了人大监督行政和司法的步伐。改革开放以来，公、检、法、司之间的相互监督也在加强。“文化大革命”之后重新恢复了检察院，明确它是司法机关中的检查机关和法律监察机关，从多方面制止了随便捕人，防止和纠正冤假错案等，加强了对司法和执法的监督。近年来，审计对财政、环保等经济建设的监督，国家行政体制权力内部决策、执行和监督之间的相互制约，也在不断加强。我们应当推进“以权力制约权力”的改革，使之成为共产党领导国家的一种有效形式。
（三）完善共产党领导下的多党合作与政治协商制度
中国共产党的领导主要是政治领导，并不是说公务员和执政的领导干部都要共产党员来担任。事实上，我们已有百分之八十以上的省、市、县选了民主党派和无党派人士担任副省长、副市长、副县长。目前，中国共产党有8000多万党员，而八个民主党派加起来80多万人，总数只约占共产党的百分之一，民主党派和无党派人士担任各级国家的领导职务、人民代表、政协委员的比例比共产党员要大得多。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，可以更好地保护少数人的意见，更广泛地听取不同阶层的民意，协商出共同的意见。这种协商民主制度我们党已经实行了半个多世纪，是我国政治体制的一个特色，应该发扬光大。
（四）健全市场经济条件下的经济监督工作
我们现在搞社会主义市场经济20多年了，对市场经济条件下的执政规律的认识逐步深化，但还没有完全掌握，其中一个重要方面就是要探索市场经济条件下的经济监督机制。在企业内部建立健全董事会制度，产权所有人掌握决策权，对经理的执行权进行监督，这是经各国实践证明的有效监督形式。而我国的企业实行这种制度的时间很短，具体如何做还在探索、完善之中。另外，在市场经济条件下，政府的一项重要职能是“市场监管”。搞市场经济，政企分开，政府不再包办企业的微观经营了，但是还要代表社会公共利益对市场和企业进行监管，强化对食品、医药、银行、证券、房地产、安全生产等方面的监督。在市场经济条件下，权力和金钱的关系、政府和市场的关系怎么处理是一个非常重要的问题。多年来发生在城市建设、公路建设、银行、债券、彩票和食品医药等领域的众多腐败案件，都与市场监管缺失有关。市场经济更需要有效的监管，让金钱不能腐蚀权力，权力不能通过市场去寻租，这是我们对执政权力监督的一个重点。
（五）加强廉政监督制度建设
廉政监督要多管齐下，干部教育、对大案要案的侦破和制度建设相结合。现在，我国党风廉政建设也是这样做的，要标本兼治，把建设预防腐败体系作为工作的重中之重。侦破大案要案也要落实到反腐制度的建设。在预防腐败体系制度建设中，极为重要的是各级领导特别是党和国家领导人及其直系亲属收入与财产的申报与监督制度，这是老百姓非常关注的问题。当前，在我国推行这一制度，确实有一些问题要解决。如为了核实申报的收入财产是否属实，需要依法设立专门的监管机制等，都需要一个制度建设的过程。另外，直系亲属收入与财产，哪些与本人权力相关或不相关，都需要研究，明确政策界限。
（六）搞好舆论监督
舆论监督非常重要，改革开放以来这方面有了很大的进展，但是总的看还是比较薄弱。这里有一个问题要弄清，即党对宣传舆论的领导和舆论代表人民的关系。从根本上说，中国共产党代表人民的根本利益，没有任何脱离人民利益的私利，所以，这两方面是根本一致的。但是具体地讲又是有矛盾的，人民中各阶层有不同的意见，不同的价值选择，需要党通过舆论进行正确的引导。代表人民根本利益的社会主旋律，一个社会的核心价值观是不能自发实现的，共产党领导在这里能够起到根本性的主导作用。因此，不应当把党的领导与新闻自由对立起来。另一方面，整个共产党代表人民的根本利益，但是具体到各个地方党组织，有时候会出现不重视人民呼声，压制舆论监督的现象。所以党的各级组织如何正确对待舆论监督，是一个需要解决的问题。这里包括怎么正确看待正面宣传与揭露阴暗面的关系。正面宣传为主是正确的，但是应不应揭露阴暗面？事实上，社会阴暗面是一种客观存在，不能掩盖，只能正确引导。对非典事件、汶川地震和西藏、新疆暴乱的报道，我们采取了开放的舆论引导，起到了把消极因素转化为巨大积极力量的作用，老百姓对党和政府的信任进一步增强，这对如何搞好舆论引导和监督有极大启示作用。
（七）完善基层民主自治制度
基层民主自治，几亿农民，靠自己投票选出自己的村委会治理农村，这在世界上是一个伟大创造。但是村民自治制度的完善还有很大的问题，比如家族控制、派别控制、用金钱拉选票、甚至极个别地区还有黑社会控制的现象，等等。要加强完善党对选举的领导，真正把人民的权利和权力落在实处，仍有许多工作要做。企业要完善职工代表大会制度，发挥工会的作用，如在国企改革中，真正听取工会和职工代表大会意见。另外，数以亿计的农民工，正式户口在农村，在大城市只有暂住户口，难落实人民代表大会的选举权和被选举权，在大城市的国家权力机关中，极少有农民工的代表。在城乡等比例选举人民代表的情况下，作为一个过渡办法，可否选出本城市人民代表大会的列席代表，或者把农民工作为一个界别，在各地政协中推选出自己的政协委员。
（八）加强人民群众的直接监督
人民民主监督还有一个重要渠道，让老百姓能够直接监督执政权力。这包括：一是“阳光民主”建设，除了国家机密和安全的要求外，应该全部实行政务公开，建立政务公开网络和专业刊物，使人民有充分的知情权。在这个前提下，老百姓可以通过网络或其他形式对政府进行监督。网络是一柄“双刃剑”，要正确发挥网络等新兴传媒的监督作用，事实上，许多腐败案件的最初线索就是由网民提供的。二是健全人民群众来信来访制度。人民群众来信来访是直接民主的一个重要形式。前几年我们专门通过了加强和完善人民群众信访制度的决定，在各个环节规定了明确的责任，而且都有档案纪录备查，这是健全人民群众直接监督政府形式的一次重要探索。
以上八个方面对建立人民民主监督机制的改革，就是要把人民民主落实成为不以领导人意志为转移的、有法律保障的、可操作的监督制度，这些实实在在的进展，是我们对推进人民民主监督制度改革的根本动力和抱有信心的基础。有的人认为“同体不能监督”，共产党为维护执政集团的“既得利益”，不可能有监督自己的动力。他们不了解，中国共产党是工人阶级的先锋队，其根本宗旨是全心全意为人民服务，是扎根于人民群众之中的党，而不是谋取既得利益的小集团。当前腐败易发高发，是一些当权者利用体制上的漏洞，以权谋私的结果，这是完全违背党的宗旨和人民群众根本利益的。而共产党员大多是各行各业的先进分子，与人民群众有着血肉联系，人民群众反腐败、反对形形色色官僚主义的要求，就是他们监督执政权力的根本动力。在历史上，中国共产党领导层犯过多次重大错误，但最终总能靠共产党自身纠正错误，最根本的原因，就是共产党能够以人民的根本利益校正自己的方向，有着深厚的社会基础。“民心向背”最终决定历史的走向。现在，我们党面对长期执政以及对外开放和社会主义市场经济条件下执政的考验，需要进一步坚持和完善人民民主制度以及相关法律制度，以更好地保障人民群众的根本利益。这方面工作做好了，我们就能跳出政权兴衰周期率的支配，在共产党领导下，实现两个100年的奋斗目标和中华民族的伟大复兴。
（作者：清华大学人文与社会科学学院教授）
