原标题：信访求变
法治周末记者 陈霄
每天太阳落山以后，“大平台”就热闹起来，人们三五成群地聚在一起，交流一天的所得，说得最多的自然还是那个主题：上访。
这也是这条街上摆摊小贩生意最好的时候，代人写诉状的摊前会围着不少人，代人将诉求发微博的摊前总有停留咨询的人，《中央信访通信地址邮编及走访乘车路线》的小册子也卖得不错。
这里便是北京东庄——坐落在北京南站北侧不足一公里的地方，进京上访者最为集中的“上访村”。这里紧邻北京南站和永定门长途汽车站，向西一两公里就是中办、国办和国家信访局的接访点；房租足够廉价，遍布10元一晚床位的各种隐蔽小旅馆。
访民们似乎比新闻媒体更早听闻到取消各省市信访排名的消息。“以前有个排名还会给地方政府造成压力，尽量解决我们的问题，现在取消了，我们担心国家是不是不管我们了？”来自陕西韩城的访民魏晓红对法治周末记者说。
一名县信访官员对法治周末记者说，目前还没有收到正式文件通知，但如果真能取消排名通报，地方上当然会松一口气。“当然取消信访排名不等于地方没有压力了，以后要怎么考核还不知道呢。”
改革关口
改革一开始进行的静悄悄。
取消信访排名通报的消息最初是据媒体报道：国家信访局有关人士确认，国家对各省份不再搞全国范围的信访排名、通报。
虽然此前就有消息称，自去年十八大以后，国家已在部分省市试点取消信访排名、通报制度，而且自今年3月以来部分省市确实没有收到国家信访局关于各省“非正常上访”人次数的排名表，但这一风声至今没有得到具体权威的消息源证实。
地方的信访官员也因此遏制了公开叫好的冲动。江西省某市信访局局长说，没通知没文件，不好评论。
在刚刚公布的受人瞩目的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要“改革信访工作制度”，虽然只是简单的两句话：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”
然而，长期关注信访问题的专家学者看到了这两句话的力量。
中国社科院农村所社会问题研究中心主任于建嵘说，这是首次提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，而这仅仅是一个开始。
“60多年来，信访制度从无到有，从靠领导批条子到今天，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法治化建设的历史。”中国社科院当代中国研究所副研究员吴超这样评价说。吴超长期研究新中国信访史。
60多年前，还没有“信访”这个词，这个术语是新中国成立后党在治理国家过程中创造的，信访制度是中国特有的政治制度。
据吴超介绍，信访工作的开端应当追溯到新中国建国初期，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任和热情，通过写信和来访的方式反映各种问题，积极参与国家管理和建设。以1951年为例，中央办公厅1月收到群众来信4680封，2月3544封，3月11436封。
同年5月，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作出批示：“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”
同年6月，政务院颁发了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这算是一部规范信访活动的行政法规，虽然只有6条内容，但对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。
《决定》颁布后，全国各地结合实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。随后这一时期开始形成了沿用至今的“分级负责、归口办理”的信访办理原则。
信访工作被正式纳入法规制度体系中是在1957年。当年5月，全国第一次信访工作会议召开。同年11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。
这一时期的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。
信访高潮
北京市宣武区永定门西街甲一号，一个并不起眼的院子，每个工作日的早晨却几乎都排着长龙。这里是中办、国办人民来访接待室和国家信访局人民接待司的办公地点。
2013年11月15日，周五，十八届三中全会闭幕后3天。访民们对法治周末记者说，这几天人少了很多。一些访民会主动告诉不熟悉情况的人，最靠近门口的是全国人大常委会，一般接涉法涉诉信访，最里面的是国家信访局。有些访民会将每个队都排一遍，争取把材料都递一遍。
这样的接访格局是在1980年形成的，当时撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构，地方信访机构也作了相应调整。
调整的背景是，“文革”结束后，来信来访数量成倍增长，从1979年起连续3年出现了前所未有的来信数量最多、上访人数最多的情况，迫切要求平反冤假错案、落实政策。据说在新任中组部长到中组部安排就绪的第一个月，每天就有几百人到中组部上访，一个月的来信就有6麻袋。
实际上，信访机构成为常设机构是在更早之时，“文革”前就实现了信访工作由“专人”到“专职”的转变，实践中还形成了“多办少转”的制度。
然而，到“文革”时期，信访治理遭到严重破坏和功能变异，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。
直至十一届三中全会之后，信访治理才重新步入正常发展轨道。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则。
这一制度当初设立的初衷无疑是好的，但多年来落实的效果难尽人意。
前述地方信访官员说，上级信访部门处理信访的办法，主要还是记录，然后转地方办理。他对记者倒苦水说，信访的案件，很多是地方难以解决的，或者是法律制度上的原因，或者是历史遗留问题。“上面说信访解决在基层，可很多事根本不属于地方的权力范围，基层无力解决。”
法治化
1995年，信访条例颁行，这是第一部严格意义上的信访行政法规。
“基于中国的国情，虽然只是一部行政法规，但信访条例其实不仅对政府部门的信访有效，而且对党、人大、司法等机构的信访活动也具有事实上的约束力。这实际上是中国信访活动的基本法。”吴超解释说。
20世纪90年代，随着社会体制转轨、改革深化，信访问题持续上升，此时信访工作受到国家的高度重视，信访部门的规格和地位得到提高，2000年，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。
2003年的孙志刚事件是信访史上的大事件。这年在广州工作的27岁大学生孙志刚在收容所里遭殴打致死，经媒体报道后引起强烈反响。自1982年颁行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》很早就在实践中被扩大，上访人员也成为收容遣返的对象。孙志刚事件直接促成了该办法的废止。
吴超指出：“一直到2003年被废止，收容遣送制度在信访治理中扮演了重要角色。”
收容遣送办法废除之后，社会上对信访制度的热议未断，出现了探讨信访制度存废的激烈争论。在持续不断的争论声中，2005年国务院通过了新修订的信访条例。“决策者既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在现有条件下‘规范信访制度’。”吴超认为。
新的信访条例确立了听证制度、问责制度，细化了对信访人的保护，同时将信访纳入公务员的绩效考核。
这一年，全国信访总量在持续12年上升之后开始下降，2007年时，出现了信访总量、集体上访、非正常上访、群体性事件下降以及信访秩序好转的“四下降一好转”良好局面。但县级以上受理的信访总量，全年仍处于千万件(人)次以上的高位。
异化
自新的信访条例颁行后，国家信访部门每月会对各省(市、区)“非正常上访”人次数进行排名，各省也会对地市排名，直至县市及乡镇。由于信访案件多集中在基层，县市及乡镇政府的信访工作，随即成为对当地党政干部政绩考核的指标之一，后来逐渐演化为，各级党政领导成为信访责任人，其辖区内的访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。
这种实践异化是立法者始料未及的。
于建嵘认为，信访排名设计的初衷本是想约束地方政府，促使其更好地解决民生问题。“但制度设计之初没有考虑到地方政府很可能在转型期压力过大的问题。”
因为与地方党政领导仕途直接关联，更有所谓的信访一票否决制，对信访“严防死守”成为地方无奈的选择，于是出现了屡见不鲜的各种截访、敏感时期在当地限制上访人自由的现象。
在地方基层采访时，基层干部谈起信访也是叫苦连天，尤其是到有重要活动时期，对当地访民陪吃陪喝陪玩，24小时轮值监控，确保其不越级上访；为避免有漏网之鱼脱逃，当地也会派人驻守北京，负责对进京上访人的围追堵截；实在控制不住，还得想尽办法在信访登记机关销号(消除记录)。
访民们也从这样的经历中学会了择机上访，多名进京上访者对法治周末记者说，“就知道这时候上访最管用，因为最受重视。”
2009年，一名分管信访工作的镇党委副书记在《半月谈》上公开刊文诉苦，透露稳控一人的费用高达数万元。
文章刊发后，引发公众对信访绩效考核的讨论开始升温。
2010年，媒体曝光了安元鼎事件。安元鼎是北京的一家保安公司，而实际上其主业是向地方政府收取佣金，对进京上访的访民进行关押、押送甚至是施暴。事件曝光后，北京警方对此立案侦查。安元鼎成为“黑监狱”的代名词。
如今的北京南四环凉水河畔，再无安元鼎。法治周末记者在现场看到，安元鼎接待中心的大牌被中京保安公司取代。据媒体调查这家公司是由安元鼎公司变更而来，但其公司网站上已查不到“长途押运保安派遣”等服务。
法治周末记者向多名进京上访者提及安元鼎，都没有得到回应，现在他们显然更熟悉久敬庄和马家楼这两个接济服务中心。
何去何从
国家取消信访排名、通报制度的消息还是令基层信访官员松了一口气，前述信访官员无奈地苦笑：“谁愿意整天去截访，还不都是逼出来的。”
据媒体透露，取代排名通报的考核方法将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报，并通过信访约谈制度对地方工作进行监督。
这种改革的动因，外界普遍认为，正是一些地方片面歪曲的政绩考核观导致信访实践中出现了种种乱象。
继此，关于信访制度的改革再次引起热议。
于建嵘认为，十八届三中全会提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，具体应该是涉法涉诉信访不再通过信访渠道，而直接进入申诉程序，更高效地解决访民诉求。
于建嵘认为，涉法涉诉信访法治化，是信访逐渐被司法取代的一个开始。“任何法治国家的法治核心，最终都不需要信访这类救济途径，我国正在建立以法治为核心的社会体系。预计不久的将来，当我国的法律体系逐渐健全、法制观念深入人心时，司法就会取代信访。”
吴超则认为，虽然信访制度的确存在着许多问题，但目前还没有一种足以取而代之的制度。
“社会转型期社会矛盾的多样性和复杂性不是司法一种制度所能解决的。从某种意义上说，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度。”吴超表示。
而实际上各种争论并没有看上去那么分歧巨大，王学军2004年时就在其国家信访局局长任上说：“我们的最终结果是要走入法治国家，但在这个过程中，信访部门的作用应充分发挥，不发挥就完不成这个过程。”
访民们极少关注这样的争吵。喜爱读书的访民魏晓红会在目睹一些恶性事件后，为参与其中的人中有太多的稚嫩、未经世事的面孔而感到焦虑，她是上访者中极为少见的喜欢思考自己见闻的人。更多的访民只关心自己的案件能不能得到解决。
信访制度变迁史
1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。
同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。
1957年5月，第一次全国信访工作会议召开。11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。
1978年9月，第二次全国信访工作会议召开。与此同时，从中央到地方陆续成立了信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。
1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。各地信访机构也作了相应调整。
1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。
1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。
1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规信访条例正式颁布。
2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。
2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。
2005年5月1日，新修订的信访条例正式施行。
2006年10月，十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。
2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议。“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体。”
2007年10月，十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。
2011年6月15日，中共海南省委群众工作部正式成立，省信访局升格为正厅级单位，与省委群众工作部合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工作部。
