耕地保护问题，重点并不在划红线上，应该两手抓，既要限定地方政府非法用地的行为，又要让农民自觉且有能力保护耕地。
杨遴杰
人多地少是我国的基本国情。这句话经常写在我学生的毕业论文的第一句位置，作为理论依据，展开之后的分析和研究。现实中，由此推导出粮食安全问题，并演化成18亿亩红线的耕地保护政策。只是这政策不像人多地少的基本国情一样容易受到认同，大概每隔两三年就要引起一轮热议。
最近一轮争论的由头是，一位经济学家再度提出：我国粮食已经自足，储备量也不小，还有国际贸易可以满足需求，粮食安全并无太大问题；而18亿亩耕地红线的划定，限制了城市土地供应，导致房地产价格过高，阻碍了城镇化发展，所以应该破除这条红线。
照例，又一次引起不同观点的争议。时间上比较巧合的是，人民日报在6月2日也发表关于耕地的文章，此文绕开了单纯的数量问题，称“不仅要牢牢守住数量的红线，更要守好质量的底线”，既保证粮食产出数量，更要保证粮食的品质安全。
另外，近日举行的“中国金融四十人论坛”发布了题为《土地制度改革和新型城镇化》的报告，报告提出要改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。基于当前占用的城市周边土地较富饶而补充的土地普遍质量偏低的现实，要保当量红线，只怕实质上等于是要逐年扩大耕地保护的数量才能做到当量稳定。
每当有人问我要不要保18亿亩红线，我都会明确回答，不需要。
为什么？因为我们根本不知道自己有多少耕地。1996年第一次土地大调查之前，据公开口径，我国耕地是14亿多亩。而调查的结果是，我国耕地原来有19.5亿亩。之后几年由于退耕还林（草）、农业结构调整和城市占用等原因，到2003年，耕地数量按官方数据已快速减少到18.5亿亩，由此有了耕地红线的提法。2007年初开始的第二次土地大调查，按工作方案应该在2010年年中汇总后公布调查结果，但至今已逾期近三年，相关数据还没有公布，据说各地报上来的耕地数量远大于18亿亩。
根本上来说，除了土地调查和统计的技术原因外，耕地数量的大幅度波动有更多的技术外因素。另外，现实中各种耕地造假现象很严重，屋顶上种小麦，大棚里盖别墅，水泥地上种蔬菜等种种作假充数方式层出不穷。各种因素影响归结起来，就是连一个让人信服的耕地数据都拿不出来，更无法知道当前还算暂且安全的粮食产量到底是在多少耕地上生产出来的。
连总亩数都说不清楚，怎么就能划出一个18亿亩的红线来保护呢？所以，我反对在家底都说不清的情况下，去硬划一个红线来保，这样的保护只是一个伪命题。
按照逻辑来推理，粮食安全才是我们最应重视的。除了耕地保护外，还有产权改革、科技进步、国际贸易等都可以在很大程度上确保粮食安全。总的来看，耕地数量保护甚至很难算主要措施。当然，如果非要极端地说所有的地都盖房子怎么办，那就没办法讨论下去，毕竟谁也没这个意思。真正需要讨论的是划一个红线能否保住耕地。
划红线保护耕地已有十年历史，耕地面积从2004年开始似乎进入了非常缓慢的降低过程，2007年只减少了100万亩，2008年更是只减少了30万亩。但地方上报的数据的准确度非常令人怀疑。现实中大量存在的以租代征、小产权房案例说明，在没有机制来约束各种违法行为的情况下，划红线保护的方式，只会增加地方政府作假来保红线的现象。
可以说，不解决地方政府违法用地问题，划红线保护的思维就没有任何价值。地方政府从增加土地财政、做政绩的强烈意愿出发，往往都在大规模推动耕地非农化。政府作为耕地非农化的受益者，却又承担着地方土地管理者的职责，当红线与利益冲突的时候，非法的耕地非农化就会偷偷蔓延。更何况在有些时候农民与集体竟然是他们的合伙人，以租代征与小产权房的案例里如是，即使在其他非法征地过程中，只要利益补偿上没异议，同样如是。最后一个奇特的现象是，红线划定，地方政府、开发商，有时候还包括农民与集体是一边，中央管理机构孤零零的在另一边。
最上层划个红线，却发现没有人执行，连地方政府都热情投入到偷越红线的盛宴中。既如此，不改变划红线的方式只怕难起到什么好效果。既然不知道粮食安全确切需要多少土地，不如从现状出发，改变对耕地数量目标的红线管理方式，改为关注耕地非农化的过程管理。这包括改变地方政府对耕地非农化的畸形爱好，同时也让农民变成保护耕地的主体。
地方政府是非法占地的主角，按照官方数据，土地违法案件中有90%是以地方政府为主体的。地方政府在耕地非农化过程中有丰厚的收益，包括土地出让的直接收益、大规模城市化的财政收入，以及抵押获得的银行资金（可演化为自身投资能力）。由此带来的宏伟政绩，才是地方政府的核心追求。不改变地方政府的这种爱好，保护耕地就无从谈起。这需要重新划定中央和地方的财权与事权，改变政府的土地财政依赖，只有这样，才能从根本上减少违法占地的行为，才能保护好耕地。
要保护耕地，还要从耕地产权主体的积极性上考虑。农民经常参与非法用地行为，是由于非法用地带来的收益更高。国外的经验值得借鉴，像美国，一方面通过严格的规划来划定城市发展边界和农业区域，另一方面对农业区域实行各种优惠政策，对农地农用进行退税减税。总结起来，规划限定，然后提高农民种植耕地的收入。只有农民有了更多的产自耕地的收入，才能从利益角度驱动其自觉保护耕地。这个道理在我们国家一样存在。
但是在增加收益提供农民保护耕地的自觉性之外，在我们国家还需要解决第二个问题：农民能否有能力保护自己的耕地？因为他面对的侵权主体往往是强势的地方政府。在这个方面，明确对土地产权的司法保护凸显了重要意义。
总而言之，耕地保护问题，重点并不在划红线上，应该两手抓，既要限定地方政府非法用地的行为，又要让农民自觉且有能力保护耕地。
（作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士）
