三、过程与行为主体
当代中国中央与地方关系方面的大多数研究都采用了“以行动者为中心”的分析框架，这一分析框架关注的是推动变革的行为主体的角色。在这些研究中，研究者的中心任务是描述行为主体的最佳变革方向及其行动战略。不同的行为主体在变迁的目标、战略、资源管理和角色上有所不同。
这类分析的最大难题是如何鉴别出主要的行为主体。为此，人们在经验研究中一般会将研究范围限定为那些在正式的组织结构中占据中心地位的行为主体。在“中间派偏好”下，研究的目的不是寻找主要的行为主体（在不同情况下，主要的行为主体会有所不同），而是将一群特殊的占据重要地位的行为主体看作主要的行为主体。因此，在研究中央与地方行为主体的相对重要性和影响时，如果采用“以行为主体为中心”的分析框架，那么中央领导的重要性势必要比地方干部更为突出。
如果采用“以过程为中心”的分析框架，则无需使主要的行为主体具体化，因为这种分析方法强调的是松散的社会建构主义者维度。这种研究方法是通过二选一的方案和其他行为主体的思想来考察行为主体的角色，有关“谁是主要的行为主体”则不是那么重要了。这一分析方法关注偶然的、惯性的、意外的后果，变迁过程的共同演化和失灵，以及“以行动主体为中心”的目标、利益和战略。[9]为了在某一项政策制定过程中鉴别出中央政府的角色，我们不但要观察中央政府的决策和活动，而且要观察中央政府之外的地方政府和社会行为主体的决策和活动。克里斯滕森（Thomas J.Christensen）在一项题为“向西方学习”的研究中讨论了中国行政改革中特殊的行为主体或过程所扮演的角色。中国和西方国家的改革主题、措施和结果的比较研究仍然存在争议。这种比较可能会显示出在多大程度上需要学习，这就需要开发出一种多因素模型来研究多元学习的多元化角色，以便更好地解释学习活动的意义和含义：学习是主动寻求的、选择性的，还是消极的、泛泛的、普遍的；“学生”和“老师”之间的关系如何定位；哪种学习会影响到政策的制定过程，等等。
本节将采取“以过程为中心”的方法来解释上一节勾勒的中央与地方关系的发展过程。通过全面回顾相关文献，我们认为，在建国以来中央与地方关系的变化中，国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升、外部影响等四个交互进行的过程扮演着重要的角色（如图1）。
（一）国家建设与民族融合
自1949年以来，通过国家现代化来满足新的需求并维持国家统一是政府改革的永恒主题。根据中央政府的政治统一方案，中国于1949年建立了六个大区（每个大区包括几个省）。在1953—1954年国内形势稳定后，大区很快被废除；因为它们的存在被看作新生的中央政权的潜在威胁。从20世纪50年代末至70年代中期，民族分裂的因素始终没有消除，因为中央领导层在地方分权和集权之间拿捏不定，而地方干部则不时被指责为地方诸侯。的确，如果使用一种政治色彩较少、技术色彩较浓的政治语言来形容的话，在80年代，国家统一受到了经济诸侯（省级政府日益拥有较大的经济管理权）的影响，那时国内外关于“分裂的中国”的讨论即为此意。在90年代初，苏联、南斯拉夫和东欧国家的分裂加深了中国对地方主义和离心主义的担忧，这就导致了1994年及其随后旨在加强中央政府能力的措施的出台。近来，在种族情绪被煽动的情况下，民族融合问题再次进入国家议程，从而引起了从政治社会学意义上的中心和边陲概念的讨论。[10]
对于大多数的省而非民族冲突的边陲地区而言，融合问题在90年代中期以后趋于减少。这在某些新趋势之中有所反映，例如有些研究强调中央与地方关系的“非零和博弈”。尽管如此，中央政府越来越关心其管理国家经济和矫正新生问题（例如地区差距扩大、公共服务提供不足）的能力的欠缺。中央政府采取措施再次集中资源和权力，这被评论者称为“倒退的十年”。
1994年的财政改革被认为是90年代集权化的一个例子，因为中央财政收入占国家财政收入的比重从1993年的33%迅速增长到1994年的55%。然而，1990年代的改革不在于资源的集中，因为被集中起来的大部分收入实际上以中央补贴地方支出的形式返还给了地方政府。1994年之后，80年代的财政包干制被以规则为基础的分税制所取代。正如赫斯曼（Albert Hirschman）在他有关世界银行发展项目执行失灵的分析中指出的那样，能力建设滞后于解决问题的需要，这反过来证明了问题比此前更为复杂。在1994年的财政改革中，中国政府着力培养自己解决问题的能力。收入被集中起来，而支出责任则依然高度分散且变得更加地方化了。1992年，地方支出占总支出的59%。2007年，这一比例达到了75%。收入再集中与支出分权的不匹配导致地方政府过度依赖转移支付，而转移支付的管理机制尚未理顺，这使地方政府产生了新的财政困难。地方官员必须等待上级政府的转移支付资金来发放官员薪水和应付官方支出，而这些资金往往迟迟得不到拨付。1994年的改革是建立在如下国家财政机制的基础之上的，即，中央政府作为大多数地方收支的交易平台。然而，支撑财政改革的制度基础在那时并不存在，因为直到1998年，预算制度才实现了合理化，中央国库体系才得以建立，这些改革直到2010年还在继续。
（二）发展效率
国家建设的过程与对发展效率的探索紧密相连。哪种国家制度有利于促进发展效率的提高呢？由于起点较低，爬坡的弯道较大，1949年建国之后，大多数人认为应该实行高度集权的战略，首先是权力和资源的集中化，其次是非国有部门的国有化。在80年代推行经济改革之前，社会资源都在国家的掌控之下，这一点被认为是共产主义的基本特征。因此，即使经济改革的号角早在1979年就已吹响，但是，从80年代初到90年代，在“市场”的概念于1993年被正式引入社会主义体制并形成“社会主义市场经济”概念之前，党的中央高层在国家计划和市场中一直占据着重要的位置。
在建国以后的大部分时间里，国家主导着社会，而过度集权总被认为是发展的瓶颈，因此，尽管对地方主义的担忧使得中央领导人对分权始终保持警惕，但除了向地方政府进行行政性分权之外，中央领导人在政治上似乎没有其他可行的选择。的确，1954年[11]，以反地方主义为名，中央肃清了地方主义。1956年，毛泽东详细地讨论了地方积极性在推动地方发展中的重要性。[12]随后的20年间，向地方政府进行计划和管理权的大批下放开启了分权和再集权的新一轮循环，并在80年代经济改革之前掀起了有关政府与市场关系的讨论。
（三）控制、职务晋升或地方代理
到目前为止，有些讨论认为，考虑到民族融合、国家建设和发展的需要，各级政府之间的权力分配得到了调整。但是，中央领导人如何确保地方官员能够跟得上不断变化的政策（有时选择权力下放，有时选择权力集中）呢？既有文献一直认为，中央对地方官员进行职务调控的目的是为了确保地方官员对中央命令的遵从。在最近的一本书中，兰德里（Pierre F.Landry）认为，中央领导人成功地运用晋升机制来控制地方官员的忠诚度，从而取得了较快的经济发展。周飞舟发现，从50年代大跃进到现在，中国的地方干部一直遵循着一种共同的行动逻辑：地方干部都为实现中央设定的目标而努力工作，因为他们清楚，中央对这些目标很重视。经济改革以来，尽管实行了大规模的分权，社会主义阶级斗争也被作为国家目标的市场经济发展所取代，但中国依然是政治集权程度很高的威权体制。
然而，使地方干部遵从中央意志（因为中央决定着他们的职位晋升）是一把双刃剑。建国以来，从中央领导到基层官员，中央拥有最大的权力是一个常识。的确，两个积极性（中央积极性和地方积极性）概念——当将更多的权力下放给地方时，官方讲话和文件经常引用这个概念——表明，中央积极性是主要的，而地方积极性则是补充。同时，如果中央能够有效地控制地方官员的晋升的话，中央政府不会持续地抱怨地方官员不遵从中央的命令，地方主义也不会具有威胁性。为了弄清楚政治实践中威权主义和分权共同存在的问题，仅仅考虑中央控制即威权主义是远远不够的。
之所以很难理解“分散化的威权主义”，其原因是许多有关中央与地方关系的研究过于强调遵从的作用，而没有注意到中央与地方合作的可能性。遵从的概念表达的是一种委托—代理关系，即，中央委托人对地方代理人实施控制。地方代理人被认为是一种负面的形象：违抗中央命令，从而导致了代理人控制和执行差距等问题。因此，地方官员的行为与中央要求保持一致，是遵从中央委托人对地方代理人实施控制的结果，而不是地方代理人的本意。然而，单单使用控制—遵从这一分析维度来解释中央与地方官员之间的互动关系的做法是有问题的。一方面，除了遵从之外，心理学家对某一组织中个体行为的研究至少提出了两种倾向：认同和内部化；另一方面，地方执行差距广泛存在的现实表明，中央对地方政府行为的控制并不总是奏效的。
黄亚生提出，虽然中国的政策执行差距很普遍，但与东欧和前苏联的转型国家相比，中国的中央命令和地方执行之间的差距实际上要小得多。换句话说，虽然许多地方官员没有完全执行中央命令，但是这些偏差大多是细微的，地方官员所做的各种努力弥补了这些偏差。同时，文化和历史研究表明，不同地区的人们的观念和基本价值取向、政治意向和组织地位大体相同。对地方改革项目的研究也充分表明，地方政府是中央政府的能动的代理者，它们通常会积极改革，并将改革措施上升为国家政策。在这里，心理学家的观察可能为我们提供了一条从内部化机制的角度理解威权主义和分权共存的方法。通过内部化，个人所持的态度改变了他们的行为，因为人们意识到了这些观念和行为的潜在价值，而不是因为他们想从外部权力机构那里获取奖赏或避免惩罚。地方干部在这种逻辑下行事，并形成了他们各自的行为方式。尽管考虑到他们的文化背景，这些行为方式的差异不是很大，但是地方干部的选择不同于中央领导人，这一点并不奇怪。与各种执行差距相关的一个问题是组织协调，对这一问题的解决办法将会作为在建的国家建设项目的一部分而存在于更好的制度安排和工作机制之中。[13]
（四）外部影响和学习
正如许多发展中国家的分权经验所表明的那样[14]，内部选择有时是外部资源所强加的或受其影响的。在50年代，尽管中国的国家和中央控制比苏联要小得多，但是中国在处理国家与社会边界（包括中央与地方的权限划分）时显然参考了苏联模式。在1956年2月苏共中央二十大之后，中国摒弃苏联模式的步伐在逐步加快。毛泽东在一次会议上讨论了苏联共产党秘密反对斯大林的报告：赫鲁晓夫反斯大林的秘密报告……这是好的……表明斯大林及苏联的种种做法不是没有错误的，各国党可以根据各自的情况办事，不要再迷信了。[15]
毛泽东在随后的政治局会议上继续区分了学习的两种方法：
学习苏联的经验，学习任何国家的经验，有两种学习方法，一种是教条主义的方法，生套硬搬，全盘接受，不加分析、思考，不联系本国实际，这当然是要不得的。我们党的历史上犯过这样的错误。另一种是马克思主义的方法，学习时要加以分析，要联系当时当地的实际，学会用马克思主义的立场、观点、方法分析问题，这种态度是正确的态度。[16]
因此，中国领导人在1956年明确地决定采用有选择性的学习方法。外部经验在被研究之后，被有选择性地应用到当地实践之中。这种有意识地采取有选择性学习方法的做法结合了历史经验。这与之前的消极学习完全相反。当外部建议没有产生好的结果时，效率上的差距会迫使行为主体作出改变，反思现行学习方式的效能，并认识到哪些应该或不应该学习。
毛泽东明确地提到了被动地向苏联学习给中国共产党带来的损失，以此来证明“主动学习”的必要性。问题是，哪种学习是积极的和有选择性的，哪种学习是消极的且会在不同时期扩散，中央与地方关系的发展在多大程度上受到这种学习的影响？在50年代后期，对他人经验的适用性的质疑归功于“自力更生”战略，这种战略一直延续到70年代。在80年代，由于中央试图通过经济改革的方式调动地方积极性，在处理中央与地方关系上的外部经验再次受到重视，这次的学习对象变成了西方的市场经济。[17]
