关键

　　改革要打破部门利益博弈

　　对有媒体报道的“大能源”、“大文化”、“大金融”等未能纳入本轮机构改革方案，采访中有专家认为，如果属实，这将是一大遗憾。尤其是能源界业内人士发文分析，“大能源”延后源于部门利益博弈难以平衡。

　　国家行政学院教授竹立家举例说，中国能源管理职能分散在国家能源委、国家发改委、能源局、水利部、国土资源部等十多个部门中，是行政管理“九龙治水”、“政出多门”的典型代表。

　　他认为，作为行政体制改革的突破口，机构改革通过经济体制改革推动政治体制改革，触及的是政府放权与削权，“改革最困难的就是理清政府权力清单，清楚界定政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。一方面是放权，也就是下放权力；一方面是削权，也就是权力转移，向社会转移”。

　　但涉及放权与削权的改革，相当于公权力“革自己的命”、让出自己的“饭碗”，势必陷入部门利益博弈。

　　包括本轮改革在内，1982年至今的7次改革，每一次都选择在政府换届之年。一位专家表示，一方面换届之年也是开局之年，同时一些部委官员退休，可减少改革阻力。

　　“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事，”《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力。他说，1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。

　　曾担任中编办副司长的尹光华在接受《中国改革报》采访时说，有部委总是从本部门利益出发考虑问题。你这样改，他那样改，结果，即使方案本来是一件完整的西装，征求意见一圈下来，也只剩下一个坎肩了。

　　竹立家说，部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革会留有遗憾，形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。

　　例如1982年机构改革后，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。但由于这次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制、没有实现政府职能的转变等原因，到1988年，国家部委、直属机构又升至71个。

　　而部委不愿放权、削权的另一个后果，导致部级事业单位伴随机构改革如雨后春笋般产生。“每次机构改革，事业单位成了行政改革的分流渠道，国家部委一些直属局，直接改成了直属事业单位。”汪玉凯说。

　　查询发现，如1993年，国家气象局更名为中国气象局，由国务院直属机构变为直属事业单位；国家地震局更名为中国地震局，由国务院直属局改为直属事业单位；1998年，新组建机构证监会、保监会，鉴于“政府要精简机构”均被定为部级事业单位。2003年成立的银监会，同样是部级事业单位。

　　竹立家说，本轮机构改革虽是“微调”，但如何打破部门利益博弈僵局，实现真正的放权和削权，仍是关乎改革成败的关键问题。

　　难点

　　做好人员分流防止回流潮

　　竹立家说，机构改革如果没有实现真正的放权和削权，政府机构的职能、职位没有真正转变，那么就会带来另一个难题人员分流后的再回流。

　　每一次机构改革，人员分流安置都是重中之重。如1998年机构改革，各部委分流安置主要通过三条途径：老公务员提前退休；政府出资读书，本科毕业的读硕士，硕士毕业的读博士，读书期间各种待遇不变；调入直属国有企事业单位。

　　但是，大量人力、财力实施的人员分流，不久后却形成了回潮流。《南方周末》2008年发表的《1998年部委人员大分流回望》曾报道，外交部一部门就有10多人回流。财政部也曾有类似情况，一名财政部工作人员回忆说，“那次改革的问题是只减了人员，但一些职位的职能没有发生变化，导致一度缺人手，这也是部分人能够重新回来的原因之一。”

　　竹立家认为，本轮机构改革精兵简政幅度较小，不会造成1998年47%的大范围人员分流，但是，“只要涉及部门撤销、合并，就会有人员分流安置以及再回流问题”。

　　他同时强调，历经改革，政府职能交叉问题已有好转，加上事业单位改革正在推进中，卡住了机构改革的一条人员分流主渠道，“这些都是本轮机构改革进一步转变政府职能的推动力”。

　　此外，对“大能源”、“大金融”的改革前景，竹立家认为，这两项改革极有可能成为下一次机构改革的主要内容。

　　据《财经》报道，2010年财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办等单位，起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》，初拟了两套“大金融”改革方案。去年9月，中国能源研究会也形成了“大能源”改革报告。

　　而且，广东两个行政机制改革试点深圳和顺德，以决策权、执行权、监督权三权分制为主的行政三分制大部制改革，已试点4年，“行政三分制能破解利益博弈问题。尤其是广东顺德的大部制改革，备受好评”。

　　竹立家说，从此前的改革伏笔，以及试点地区的成效，可以预见，下一轮机构改革将力度更大、更为彻底。

　　新京报记者 王姝 北京报道