宋小庄：法政汇思缘何贬基本法教材？

　　文|宋小庄

　　对教育局为中学生编撰的香港基本法视像教材，“法政汇思”耿耿于怀的是，为何教材没有提到《中英联合声明》，好像有什么见不得人的事，这是很奇怪的。在香港基本法生效后，《中英联合声明》的作用就降低了。

　　“法政汇思”是由一帮法律界人士组成的智库，宣称致力于普及化的法制教育，其实是“公民党B队”。“法政汇思”的报告书把《中英联合声明》置于宪法之上，置于香港基本法之上。多次强调，说什么“基本法原于中方在《中英联合声明》的承诺。”“基本法是实行《中英联合声明》中订明的承诺。”“基本法的国际条约基础来自《中英联合声明》。”“该授权(指中央对香港特区的授权)来自《中英联合声明》及其附件一所订明的国际义务。”“‘一国两制’的基础来自于《中英联合声明》中。”该报告书还指摘教材“就讨论高度自治，忽略了《中英联合声明》的背景。”“事实上，香港高度自治的背景是要追溯到中国在《中英联合声明》许下的承诺。”在短短的14页报告书中，竟有那么多次提到，令人诧异。

　　为什么“法政汇思”对《中英联合声明》如此痴迷呢?无非有几个原因：

　　一、试图使香港特区成为一个独立的政治实体，由中英两国的条约所设立，例如梵蒂冈国。该国就是1929年意大利和教廷根据拉忒兰条约成立的，使梵蒂冈具有国际法意义上的一切因素。如“法政汇思”想这样做，则是徒劳的。虽然《中英联合声明》是国际条约，但该声明明确，中国政府声明收回香港，恢复行使主权，维护国家的统一和领土完整，根据宪法设立香港特区，并以基本法规定之。

　　二、试图让英国在“一国两制”下的香港特区继续扮演一定角色。《中英联合声明》认为，“通过协商妥善地解决历史遗留的问题，有助于维持香港的繁荣和稳定”。从这个意义上说，英国对香港回归扮演了一个重要的角色。根据该声明附件二的规定，为了该声明的有效执行，中英联合联络小组还“继续工作到2000年1月1日止。”这样的安排，曾经被国际社会认为是和平解决国际争端的范例，但英国以后就没有什么角色了，不能继续了。该声明的大部分内容是第二条阐明的“中华人民共和国对香港的基本方针政策”以及附件一对该方针的具体说明。既然是国家政策，根据《联合国宪章》和国际法的公认原则，这是中国国家主权范围内的内部事务，不是一般条约、契约对双方当事国(人)的权利义务的规定。

　　三、试图邀请国际监督。《中英联合声明》在联合国登记，并非邀请国际监督。该声明是向联合国登记备案的，根据《联合国宪章》的规定，条约的登记备案制是为了便于当事国在联合国和相关的组织中援引，不登记备案就不能在上述机构中援引。在涉及国际法和国内法的关系问题上，(美)汉斯.凯尔森《国际法原理》认为，“国际法规范多数是不完全的规范，它们需要国内法规范来完成。国际法律秩序是以国内法律秩序的存在为前提的。没有国内法律秩序，国际法律秩序便是一种无法适用的支离破碎的法律秩序。”从这个意义上说，香港“一国两制”不是以《中英联合声明》为法律渊源的。如果按该声明的内容作为法律规定，笔者相信是不能或者难以运作的。

　　四、试图排斥宪法和香港基本法作为香港特区的宪制基础。《中英联合声明》提到的国家对香港的方针政策，只是香港基本法制定的政策依据，不是法律依据。这是《中英联合声明》本身明确的。设立香港特区的法律依据是宪法第31条，制定香港基本法的法律依据是宪法，不仅仅是第31条，这是香港基本法的序言明确的。香港基本法是制定香港特区制度和政策的依据，这是香港基本法第11条第1款和全国人大的《关于香港基本法的决定》明确的。因此，只有宪法和香港基本法才是香港特区的宪制基础。

　　五、试图排斥宪法作为制定香港基本法的法律依据。《中英联合声明》附件一《中国政府对香港的基本方针政策的具体说明》第一节也指出，“全国人大将根据中国宪法制定并颁布香港基本法，规定香港特区成立后不实行社会主义制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”因此，宪法(不是《中英联合声明》)才是制定香港基本法的法律依据。由于《中英联合声明》不是制定香港基本法的法律依据，就不发生《中英联合声明》大于或高于香港基本法，甚至宪法的问题。

　　作者为法学博士