王磊：不要误读和曲解“全面管治权”

　　《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书发布之后，香港社会出现了一些曲解和误读的声音，有必要给予澄清。白皮书中有这样一句话：“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区。”那么，如何理解全面管治权呢？

　　首先，全面管治权是“一国两制”的题中之义。“一国”与“两制”之间“一国”是前提，没有“一国”，“两制”便无从谈起。中央享有的全面管治权包括管治事项方面的全面性，具体是指中央有权设立香港特区，规定香港特区的制度，制定、解释、修改基本法，负责管理与香港特区有关的外交事务，负责管理香港特区的防务，任命主要官员，宣布进入紧急状态并可将全国性法律在香港特区实施。此外，香港特区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害等。

　　全面管治权是“一国”的体现，是国家主权的体现。如果没有全面管治权，香港特区便无从谈起，国家对香港的主权也就无法实现。1997年7月1日香港回归祖国就意味?国家恢復对香港行使主权，主权有对内最高性和对外排他性，主权的对外排他性就必然不容许外国势力干预中国内部事务，对内最高性要求中央对它所管辖的地方区域具有最高的、无限的权力，中央的这种权力也可以称为全面管治权。

　　其次，全面管治权是国家宪法的要求。依据宪法第31条的规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。香港特区是国家设立的地方行政区域，香港特区所实行的制度是国家通过法律来规定的，所以，中央与香港特区之间的关系是国家整体与局部、中央与地方之间的关系，在一个实行单一制的国家，中央当然享有完全的管治权，地方服从中央。从上下级关系上来看，中央的全面管治权不仅包括中央人民政府对行政长官可以发布指令，也包括全国人大常委会可以将特别行政区立法会制定并报备案的法律发回，全国人大常委会还有权解释香港基本法。可见，中央对特区的全面管治权也是中央对地方的一种监督权。

　　第三，全面管治权是香港基本法的要求。虽然香港基本法里没有出现“全面管治权”的字样，但基本法里的大量内容体现了中央的全面管治权，这些内容就是基本法里有关中央授权香港特区的权力的规定，其中明确出现“授权”字样的地方就有12处之多。例如，基本法第2条规定，全国人大授权香港特区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。可见，香港特区的高度自治权来自于中央的授予，不是其本身所固有的，不是联邦制下的州或邦，而是单一制下的一个特别行政区。从授权理论来说，全面管治权与高度自治权之间的关系就是一种授权与被授权的关系。我们试想一下，如果作为授权主体的中央都没有全面管治权，那么，特别行政区的高度自治权岂不成了无源之水了吗？更何况基本法第20条还规定，香港特区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力。这一规定更加突出地说明了中央管治权的全面性。

　　第四，全面管治权是依法行使的管治权。如果大家稍加留意，就会发现白皮书在讲到中央全面管治权的时候都有一个限定语，就是“依法”二字，这里的“法”主要指宪法和香港基本法。虽然全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会享有对香港特区的全面管治权，但这些主体都必须依法行使权力。依法行使全面管治权主要包括权力主体是法定的，行使全面管治权的程序是法定的，全面管治权的范围是法定的。例如，在主体法定方面，除了全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委这些主体直接行使全面管治权之外，诸如最高人民法院、最高人民检察院等其他主体就都不享有对香港的管治权。全面管治权与高度自治权并不矛盾，而是统一协调的权力结构。全面管治权是高度自治权存在的前提，我们不能因为中央依法享有全面管治权，就否定了特区的高度自治权；也不能因为承认特区的高度自治权而否定中央依法享有的全面管治权。中央在行使全面管治权的同时也依法保障特区的高度自治权。那种认为全面管治权就是北京管治权并导緻高度自治权不復存在的观点是对白皮书的误读和曲解，这样的误读和曲解不利于香港的稳定和繁荣，不利于人们客观、全面地理解“一国两制”和香港基本法。

　　总之，中央的全面管治权是“一国两制”的反映，是国家主权的体现，是宪法和香港基本法的内在要求，是依法行使的全面管治权，是高度自治权的前提。如果没有了中央的全面管治权，那就会使香港变成一个独立的政治实体，国家的主权和安全将受到严重损害。因此，全面管治权不仅是中央的权力，而且也是中央的责任，中央的全面管治权不容置疑。