谢纬武：“公民推荐程序”合宪吗？

　　最近，包括方志恆在内的本港18名学者提出了一个“公民推荐程序”方案（下简称为“方的方案”）。事缘方志恆在2月14日“以公民推荐程序 突破政改困局”一文中，称其提出的方案要点是加入“法定效力”和“高联署门槛”两个元素，因而是“一套能够容纳不同党派人士参选”、“各方接受的共识方案”。而后，方志恆又于4月4日“在基本法下实现真普选”一文中，将其方案归纳为四个要点，核心仍然是“引入一个‘公民推荐’的法定程序”。文章相当鲜明地表述了“方的方案”的政治立场和法律哲学观点：讨论政改离不开法律、聚焦法律，而不讲政治决策，是本末倒置；“方的方案”是实现“不同政见人士”参选入闸的政治目标的手段。

　　在此笔者要讨论的是“方的方案”合宪吗？合乎基本法精神吗？

　　“学者方案”有悖基本法

　　所谓合宪，是指合乎国家宪法，合乎基本法条文及其精神，包括合乎全国人大及其常委会根据基本法作出的有关决定。

　　基本法第45条第2款是关于实现香港普选行政长官的专条专款的宪制性法律规范。对该条款，全国人大大常委会2007年12月29日作了具宪制法律效力的三句话、三层次的诠释、解说─宪制性法律规范：

　　其一：“根据香港基本法第四十五条的规定，在香港特别行政区行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会。”这就宪制性地法定了提名委员会是不可以任何名义，任何方式取代其提名权的唯一提名机构。企图以“公民提名”、“政党提名”取代或削弱其提名权固然违宪，用“公民推荐程序”或“政党推荐程序”迫使提名委员会依其推荐而提名，令提名委员会被有政治用心的政客、政治投机分子在其所操控、所製造出的政治态势胁迫下提名，同样是违宪。

　　对于提名委员会“有广泛代表性”的规定，即使按“方的方案”，由2%（约七万人）至3%（约十万人）登记选民联署推荐，也事实上不具“广泛代表性”，隻是某些政客及其组织所发动的有特定政治利益的操控活动，隻是反映相对于300多万选民的少数人的利益─实际上隻是某些政客谋求政治利益的反映。

　　其二：“提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成”，“方的方案”关于提名委员会组成“参照目前1200人的‘选举委员会’，但建议扩大各个分组界别的选民基础”的主张，合乎法律规范，隻是如何扩大选民基础并使之具操作性是可研究的技术性问题。

　　其三：“提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人，由香港特别行政区全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。”

　　“方的方案”的“引入一个‘公民推荐’的法定程序”，透过修改《行政长官选举条例》，而使之成为“法定程序”，有将特区条例强加于或凌驾于基本法之嫌，笔者估计在立法会难以通过；即使通过，行政长官会同行政会议也难过关，而人大常委会基于维护基本法尊严有可能将该条例退回。

　　无视法律才是“本末倒置”

　　规范的“民主程序提名”，是指提名委员会内部运作按民主程序来提名，可以是协商民主程序提名，协商无望则以少数服从多数的民主程序来达至该机构的整体名义来提名。“若干名”，说明提名委员会这法定机构的统一提名是在数人之内，而“方的方案”理论上可提出高达20至30名候选人。因此，提名委员会在社会提名的压力下成了丧失宪制性法律赋予的实质提名权，虚化、弱化成橡皮图章。方志恆认为普选特首聚焦法律而不突出政治是“本末倒置”，还引用“铁血宰相”俾斯麦“政治是创造可能的艺术”这句话向反对派示意。这是危险的路向。

　　政治权力确实是法律基础。没有中国对香港行使主权的政治权力作坚实基础，就没有体现“一国两制”国策方针的基本法。但是，我们的学者还应该看到：政治权力同时又是以宪法和法律为其合法性根据，并制约权力的行使。因此，普选特首的政治权力行使，必须而且隻能以基本法及人大常委会相关决定为依据，为唯一标准。

　　最早把权威赋予法律的，是古代伟大思想家亚里士多德在《政治学》中的强调：“法律应该在任何方面得到尊重而保持无上的权威。”其后法学家们都无不强调法律权威。洛克说：“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁。”潘恩名言：“法律就是国王。”英国宪法大师戴雪首次阐明“法的统治”（rule of law）这一著名法治思想。从此，“法律至上”、“法律至圣”、“法律至尊”、“法律至贵”、“法律至信”，便成为法学界的通用语言，并成为法律权威的内容和要求。

　　所以，任何不以基本法为普选特首的准则，而以“容许不同政见人士参选”、对抗中央人士当选为政治目标、为普选准则，把政改方案作为实现这个政治目标的手段，否则便施以俾斯麦政治艺术手段抗拒之，便大错特错了。