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到曹魏时,尚书台便从少府寺独立出来,开始成为外廷机构。其首长是尚书令,与九卿为同一行政级别,而开朝会时,位置则在九卿之前,实权相当于丞相。到南朝宋台省合一时,称为“尚书省”。 主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕(魏文帝),曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构,其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”,地方上还有派出机构“行台”;同时,精减尚书台下属职官,将东汉时34种尚书郎(又称“郎曹”)合并为23个(后增至25个),分属六官。 曹丕的“大部制”改革另一个突出特点,是设置“中书监”。中书,最早叫中尚书,由汉武帝所设,地位很低,与“中丞相”由来一样,也是因由中人宦官(太监)担任。中书监负责为皇帝草诏谋议,因机构设于内宫省禁之内,故称“中书省”,“省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改来的“门下省”,中央权力中枢出现了“三省”制度。 在魏晋南北朝时期,“三公九卿”制与“三省六官”制并存,朝中有两套行政体系,导致机构重叠,职责混乱。为此,司马炎(晋武帝)代魏建晋后,于太康年间曾就“大部制”改革进行过辩论。 就两套行政系统的整合撤并,朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数,坚持维护“三公九卿”政体,还行政权于诸卿;以秘书监荀勖为代表的改革派则认为,“设官分职,委事责成……九寺可并于尚书”,主张新政。 可以说,曹丕的“大部制”改革,为后来隋唐时期的“三省六部”制奠定了基础。 隋唐实行“三省六部”制 “九寺”降格降级 隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省,三省行政级别相当,但功能各异。隋朝规定,中书省决策、门下省审议、尚书省执行,这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”,都参加朝廷最高层决策会议,各对皇帝负责。 唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构,尚书省为中央行政核心,尚书省尚书不能参加决策会议,被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计,是中国古代“大部制”改革的成果之一,相当科学。 隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的,即吏部、民(户)部、礼部、兵部、刑部、工部“六大部委”,秦汉时“九大部委”(九寺)被缩减掉3个,创造了中国古代“大部制”改革的典范,一直沿袭到清朝。 “六部”中的每一部都很大,如工部,便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等多个领域和行业。“六部”下面各设“四司”,故有“三省六部二十四司”一说。 可见,“三省六部”制明显优于“三公九卿”制,大唐盛世与政体的先进不无关系。 “九寺”官署在隋唐时期仍保留,只是统统降格降级,与“五监”、“秘书省”一样,是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系,但得接受六部的督责,与六部有对应关系。 李世民(唐太宗)当皇帝时启动的“大部制”改革,机构精简最彻底。时由开国宰相房玄龄主持,整个中央机构官员编制仅为640员,只有隋朝的四分之一多一点。 李世民死后,政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间,九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期,官员数额的膨胀更见严重,决策和行政效率下降。 李隆基(唐玄宗)当皇帝后,又启动一轮“大部制”改革,以解决冗官问题。为此专门编制一部政改大纲,这就是《唐六典》。仅开元二十三年(公元735年),便“停废诸司、监、署、府十余所,减冗散官三百余员”。 宋代“中书门下”“枢密院” 分掌全国政军大权 到了宋朝,中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制,内部结构有很大变化,并增设了枢密院等新机构。 最大变化是“六部”不再属于尚书省,而成为真正独立的中央行政机关,但权力和作用下降和减小,职权转移。如兵部权力转给了枢密院,户部的财权则为“三司”分去。 历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等,在北宋都是虚位,实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权,中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三司使”,为北宋事实上宰相。 宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代,与魏晋一样,有虚、实两套班子。由于政府机构庞大,官多事废,名实不符,人浮于事,互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年(公元1063年),距宋代建国仅百年时间,官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多,国家财政有时还不够发工资。 于是,有了元丰年间的“大部制”改革。 此次“大部制”改革由当朝皇帝赵顼(宋神宗)主导。之前,在王安石进行的“经济体制改革”(“熙宁变法”)中,已涉及“政治体制改革”,但只是小打小闹。熙宁末年,赵顼令校勘《唐六典》,作政改理论上的准备。元丰五年(公元1082年),在大臣蔡确、王珪的协助下,正式启动“大部制”改革,史称“元丰改制”,撤销了“中书门下”这一机构,恢复了唐朝“三省”制度。 但是,赵顼生搬硬套《唐六典》,却又未完全走唐朝的政改路线,所以“元丰改制”实际上是失败的。类似的“大部制”改革,整个两宋时期进行过多轮,如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间,均先后进行了政改,希望借“改革”富国强兵,但因“改革”思路和设计有问题,始终未能奏效。 到了明清时期,也曾启动多轮“大部制”改革,其中以朱元璋(明太祖)的“大部制”改革最有影响。洪武十三年(公元1380年),朱元璋诛杀丞相胡惟庸,废除中书省,终结了自秦设立的丞相制度,创设“四辅官”,出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承,“党议天下之政”,成为清代朝廷权力中心。 |