朱永嘉：关于中央巡视员制度的历史回顾

 
　　这就有一点动真格的味道了。被考核的地方官有好几千人，被处置的有数百人。从比例上讲也要占到百分之六、七以上了。然而从记载上看，这二十二人并没有固定巡察的区域之划分。他们的任务只限于通过实地考察，对相关州、郡官员在政绩考核的基础上进行进擢和黜免。而且他们只有建议的权力，最终的决定权掌握在唐太宗自己手上。他们活动的方式，还没有脱离中央巡视员的身份，而他们考核的结论，对被他们考核的地方官的仕途有重大影响。唐太宗贞观二十年这一次巡察，有罪处死的地方官有七人，黜免的有数百人，那对地方上的吏治有相当大的威慑作用了。故巡视的效果，既要看巡视员的素质及其认真深入的态度，还要看中央政府的处置是否认真和严厉。如果没有这两个条件，那便万事大吉，说不上任何实际效果了。制度的有效与否，决定于执行制度的人之执行的力度。故制度的设置和完善固然重要，还要看执行制度的人是否认真负责并且贯穿始终，否则的话还会流于官僚主义、形式主义，从而挂在墙上自欺欺人的东西。这一类现象物我们在现实生活中，见得实在太多了。任何制度的贯彻执行，如果不走群众路线，没有群众的直接参与，那就只能成为形式主义的摆设而已。唐代中期，巡视制度便是如此收场的。

　　《唐会要·巡察按察巡抚等使》（卷七十七）载：

　　“天授二年（公元六九一年），发十道存抚使。”

　　这个存抚使，后来又称巡察使，在万岁通天元年（公元六九六年）凤阁舍人李峤在奏疏中称：

　　“垂拱二年，诸道巡察使科目，凡四十四件，至于别作格、勅、令访察者又有三十余条，而巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赶限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少尚一千已下，皆须品量才行。褒贬得失，欲令曲尽行能，皆所不睱。此非敢惰于职而慢于官也，实才有限而力不及耳。”（同上）

　　这些话说明巡察使自京师派出，时间从三月到十一月，共八九个月，还有路途上的时间，考察的内容就不仅是汉武帝时的六条问事了，要考察的科目那么多，被考察的官员多达二千多。那么他很难做到真正实地的调查研究。只能根据当地的簿书公文来考察了。那就不可能从百姓中来，也根本做不到细致正确地考核地方官员的实际政绩及他们在百姓中真正的口碑。那么这样的考察只能变成等因奉此的例行公事了。另一方面，道的地域比汉的州还大，相当于我们二个中等省。巡察使在九个月时间内，要跑也跑不过来。看来他们并没有固定的办公机构，而到时间又必须回京交差了。下一次也不一定让他出来，即使出来也不一定在同一个区域。尽管此后历年派遣十道按察使的记载不断，实际效果很有限了。后来改成二年一替，“以廉按州部”，把时间延长了，区域相对固定了，而最终处置官吏的权力仍在中央政府。尽管如此，它仍很难避免流于形式。但一旦把监察、行政、兵权合在一起，形势也就变了，势必是尾大不掉。开元、天宝以来的节度制度便成为藩邦割据和安史之乱的前奏了。这也是巡视制度本身的不归之路。

　　讲一下汉唐关于巡视制度的前车之鉴，也许对今天的中央巡视制度怎样处置好应然与实然的矛盾是有益的。过去中央文件下达到地方省、市二级党政部门后，真正能有效贯彻执行的比例并不高，不知道有没有一半以上。至于中央部委下达的文件，能落实贯彻的比例就更低了。还有各地在贯彻中央方针政策时，搞形式主义，阳奉阴违的亦屡见不鲜。上有政策，下有对策还是一种惯性思维。当然，各地实际情况亦各不相同，各种政策方针的贯彻执行，是需要我们的中央和地方共同长期不断努力才能达到的目标。唯其如此，才能真正做到全国一盘棋，十三亿人民团结一致，为共同的目标奋斗不息。从积极方面考虑，还必须从实际出发，如何从实然达到应然的境界。换一句话说，是如何从各地实际状况出发，认真处理好中央作为地方之“四方来效”的正确而有效的相互关系。